摘要：嘉庆十四年（1809）前后广东当局筹办海盗方略的展开，是朝廷、地方政府作为直接决策者和各级官僚士绅作为间接决策者之间协商、竞争和合作的结果。当时之策略拟定和执行过程包含了来自朝廷和地方社会的多元政治互动，反映出时局、人事和政策的复杂纠葛。百龄治盗政策的核心是厉行封港海禁，包含“禁船出洋”和“盐归陆运”两项主要举措。构成这一政策的知识来源，一是朝廷坚壁清野的指导思想，二是熟悉地方事务的各级官僚士绅的建言献策。封港海禁政策自酝酿之初就极具争议性，其得以顺利推进的关键，不仅在于百龄个人悉心筹划，同样重要的是，朝廷自始至终直接参与了地方事务的策略拟定。
关键词：海盗、海防、百龄、清代
自从穆黛安（Dian H. Murray）《华南海盗（1790-1810）》一书问世以来，乾嘉之际广东的洋匪海盗活动一直备受研究者瞩目。有关这一时期海盗产生的社会经济背景、海盗组织兴衰过程以及主要盗首（如张保仔、乌石二）的史迹传说等等，已累积出相当可观的成果。近年来，两幅反映治理海盗的画卷——《靖海全图》和《平海还朝图》分别被香港海事博物馆和私人买家拍卖收藏，也再次引起社会各界对相关史事的兴趣。
从当局筹办海盗的角度来看，嘉庆九年（1804）、十四年（1809）和十五年（1810）分别是三个关键时间节点。鉴于海盗问题已发展成“广东大患”，嘉庆九年（1804）后清廷对待地方事务的态度明显转变，责令广东“开始采取一种新的、强硬的海战政策”。嘉庆十五年（1810）张保仔、乌石二（麦有金）等盗首或投诚受降，或被剿杀扑灭，标志洋面基本肃清。而时局出现转折的关键，则是嘉庆十四年（1809）两广总督百龄（1748-1816）厉行封港海禁的策略。在此之前，朝廷虽然力主剿捕，但前后主政广东的督臣倭什布、那彦成（1763-1833）、吴熊光（1750-1833）等主导的防剿计划相继落空。数年内人事调动异常频繁，筹办方略也随之变动不定。在既往的研究中，由于较多关注海盗活动本身，有关当局军事策略的筹划过程，尤其策略拟定和执行过程中包含来自朝廷和地方社会的多元政治互动，迄今仍很少进入研究者讨论的范围。本文立足于广东当局筹办海盗转折时期的政治决策过程，透过相关当事人留下的文献记载，重点探讨嘉庆十四年（1809）前后人事变动、策略拟定以及执行过程的联动反应，力图进一步把握乾嘉时期海盗问题的历史细节和动态全景。
一、防剿海盗计划的出台与落空
广东洋面棘手的海盗问题有其特殊的社会历史背景。一般认为，海域广阔、水道复杂和岛屿密集是滋生海盗“最为适宜的地理形势”，发达的海上商贸往来则为海盗打单劫掠提供目标。1802至1810年间珠江三角洲地区严重的饥荒也驱使部分沿海商民铤而走险，从事海上非法活动牟利。而最直接的政治因素，是乾隆末年安南西山政权“招濒海亡命，资以兵船，诱以官爵，令劫内洋商舶以济兵饷”，其时清廷正着力应对川陕内地的“教匪”，“未遑远筹岛屿，以故贼氛益恶”。道光年间官修《广东海防汇览》描述主要的海盗帮派如下：
惟时著名者八股，曰郑一，曰郭学宪[显]，曰张保仔，曰梁保，曰香山二，曰乌石二，曰东海霸，曰刘唐伯。先绝后增李尚青、吴知青、蟾蜍养三股。其小股不可更仆数。而诸股中，惟郑一为最强、为最久。郭学宪[显]、张保仔皆曾事之。
海盗分支派系众多，且自东往西分踞沿海广阔的洋面，给官府防剿带来极大困难：
岭南濒海之地约分三路。惠、潮在路之东；广、肇在路之中；高、廉、雷、琼、钦、儋、崖、万在路之西。大海环其外。四方贾舶，皆从大海联络而至，故曰东南一大都会也。自群寇陆梁，海上道遂梗。其打单劫掠也，亦各分踞其地以相制檄。东、中两路则郑一嫂、郭婆带、梁宝三寇踞焉；西路则乌石二、虾蟆养、东海伯三寇踞焉。
如何应对猖獗的海盗问题，各种议论和措施陆续出台。嘉庆九年（1804）九月朝廷议复两广总督倭什布陈奏的《筹办洋匪疏》和广东巡抚孙玉庭（1741-1824）的《防剿洋匪情形疏》，是目前所知地方当局最早全面讨论治盗问题的计划。
倭什布于嘉庆八年（1803）春正月由山东巡抚调任两广总督。他奏陈的方案“以防为主”，包括准许沿海村庄殷实户捐建望楼自卫、编立保甲、修理船只、重点防守虎门、委员查验商渔船等八项举措。据倭什布所言，该方案乃地方决策层内部“互相商榷”，“复采访舆论”而成，可以反映当时主流的应对策略。至于孙玉庭的《防剿洋匪情形疏》，更明言“从古以来治海疆者，论海防而未闻海战”，认为“盗匪忽分忽合，来往无常”，“以分帮四出之贼船，散于緜亘三千余里之海面，安能一一寻踪”，因此也主张沿岸驻军防守：
盖此时严守口岸，添驻兵丁，实为第一要务。而禁绝济匪之徒，使淡水米粮不能通盗，彼欲拢岸劫掠，大船不能前进，必另换三板小船，每船人数不能多容，亦不能安置大砲。口岸（舟曾）艍船只及砲台兵丁望见盗踪，即先作整备。村寨则鸣锣，招集乡勇，居高临下，以逸待劳，贼匪岂能登岸。再酌留米艇数十号，扼要居中，往来策应。稽查既密，守御益严，盗匪进难摽掠，退无口粮，将不击而自毙。仍须提镇得人，将弁用命，兵丁胥归，约束文员，则力行保甲、团练、乡勇协同妥办，庶于防海之策较为可久。
倭什布和孙玉庭之所以同时密集上呈治盗方略，有其特殊的政治背景。自嘉庆八年（1803）始，广东提督孙全谋、总兵黄标等“督率兵船在洋捕盗，数月之久未获一贼”。但九年（1804）四月，一股海盗突然登岸劫掠新会县外海村庄。由于“广东洋匪向来不过在外洋劫掠”，事件很快触怒朝廷。大批广东官员因缉捕不力、疏于觉察遭革职议处。主政一方的倭什布和孙玉庭虽及时上疏“将疏防文武各员分别革职议处”，也同样受到降级留任处分。
倭什布、孙玉庭不久调离广东，上述治盗方略未能付诸实施。嘉庆九年（1804）十一月朝廷调署陕甘总督那彦成补两广总督、百龄任广东巡抚。此番人事调整，显示朝廷对广东当局既往筹办海盗的表现已经相当不满。在嘉庆十年（1805）春正月的上谕中，皇帝认为“近闻广东洋匪较多，皆因兵丁等多与声气相通。每遇出洋巡缉，不但不能出力，并与私通消息，致令远扬。文员虽欲设法擒捕，无计可施；武官呼应不灵，是以动形掣肘”，寄望通过更换主政官员扭转时局。
那彦成字绎堂，章佳氏，满洲正白旗人。其祖辈阿克敦（1685-1756）、阿桂（1717-1797）均为乾隆朝重要官员。那彦成于乾隆五十四年（1789）由进士入仕途，嘉庆三年至九年（1798-1804）先后以钦差大臣、陕甘总督身份主导当地剿寇事宜而得到朝廷赏识，补两广总督时年仅四十岁。赴任初期，那彦成即奉上谕指授机宜：
那彦成曾经出师陕甘剿捕教匪，此时办理之法，即当如前此之带兵搜剿。洋盗以海为薮，较之陆地倍难。总应先截清洋匪、陆匪，勿令勾结。先办陆匪，则洋匪不攻而自溃矣。务期根株净绝，勿令稍留余孽，方为不负委任。
根据朝廷的指示方针和乐观估计，那彦成治盗首要筹办“陆匪”，切断海陆盗匪勾结，如此先易后难，海盜问题或可以迎刃破解。
上谕提到的“陆匪”，并非泛论接济海盗的沿海匪徒，特指当时“集党数万”、组织天地会谋乱的陆丰县甲子地方巨盗李崇玉。实际上，赴粤之前朝廷多次谕令那彦成“到粤后即严密查访”，“将该犯设法擒获”。一直到嘉庆十年（1805）十一月奏报擒获李崇玉为止，那彦成遵从朝廷旨意在缉捕“陆匪”问题上不遗余力，持续密集地汇报进展。其取得成功的关键，是收买内应，设计离间，最终迫使李崇玉“就缚乞命”。
至于防剿海盗，那彦成起初积极打造兵船，雇募民船充实水师力量，同时鼓励地方组织团练，建造防御工事。然而分派水师官兵出洋缉捕无功，那彦成急于建功 ，转而试图鼓励海盗投诚，“先后招降五千余人，悉赏银币，率先降者予千总外委衔”，此举招致物议喧腾，亦与朝廷剿捕方略相悖，最后降职谪戍伊犁。对那彦成“以逸待劳”的做法，当时不仅决策层内部意见分歧，民间也有歌谣“为民不如为盗”相讥讽。复任巡抚的孙玉庭为此上疏弹劾，罗列招抚赏费过滥及投首盗贼身份难以确查等情状，声称“此事虽系督臣主政，但臣既知事理未协，何敢缄默，曾与督臣再三辩论，意见不同，不得不据实陈奏”。
那彦成的继任者吴熊光，字槐江，江苏昭文人，此前在河南巡抚和湖广总督任上均有治盗政绩，屡有擢赏记录。嘉庆十年（1805）十二月吴熊光奏报抵粤日期，随即提出自己的治盗方略：“办理洋匪全在地方文武严查海口，不使米石出洋，再协力巡防，实心剿捕，使之不能近岸，日久必穷蹙无归，自未便轻信投诚，止图招抚”。在那彦成因招抚洋匪、措置失宜而下台的政治背景下，吴熊光此说主张防剿结合，抛弃招抚，很快得到朝廷“所见甚是”的肯定批复：
洋匪窜聚海面，自必有内地奸民接济米石食物，始能存活。如果地方文武严密稽察，勿令米粮等项稍有透漏，重以巡防擒捕得力，匪踪必日见廓清，方为正办。若专事招抚，日久必有流敝□大。吴熊光既见及此，惟当督饬所属，实心实力，妥为办理，以靖海洋。
然而，吴熊光低估了治盗的难度。事实证明，他所谓“协力巡防，实心剿捕”也未能取得预期效果。嘉庆十一年（1806）十一月，御史严烺奏称“广东惠潮两府奸民违例制造大船，以取鱼为名远出外洋接济盗匪水米火药，州县官利其港规，不加查禁。请饬广东督抚将归善等县现有之违式大渔船查明若干，印烙字号，造册申报督抚存案。嗣后大渔船遇有破漏者即随时报明地方官拆毁，不准复修，亦不许违例添造”，为此朝廷“著吴熊光等即照该御史所奏，实力查禁”。是月朝廷又密谕吴熊光：“粤东洋匪最为难办，……现在郑一、乌石二皆有船百号。亡命啸聚，日积日多。汝地方大吏，悉心熟筹，上报国恩，下除民患，切勿苟安旦夕，养痈贻患。天下无不能办之事，所难得者，能办之人耳。勉力办理，副朕期望”。表面上，朝廷勉励吴熊光“悉心熟筹”，但“亡命啸聚，日积日多”、“切勿苟安旦夕”等语则暗含对他履职一年的表现已有微词。至嘉庆十二年（1807）十月，吴熊光又奏称从盗船中起获大炮、火药、鸟枪等器械，朝廷为此大为光火，严词谴责“贼匪在洋行劫，连樯接踵。匪船多则百余只，少亦数十只。此次所获十余船内起出炮械火药已如此之多，则其余各船以此类推，更不可数计”，“可见伊等平日所奏严防口岸及查拏接济俱属纸上空谈，全不足信”。
吴熊光治粤两年，海盗滋扰局面并未根本改观，嘉庆十三年（1808）八月英国兵船擅入澳门的突发事变成为他下台的最后一根稻草：
十三年八月，英吉利兵船十三艘泊香山鸡颈洋，其酋率兵三百擅入澳门，占踞炮台，兵舰驶进黄埔。熊光以英人志在贸易，其兵费出于商税，惟封关足以制其死命。若轻率用兵，彼船炮胜我数倍，战必不敌，而东南沿海将受其害，意主持重。逾月始上闻，言已令停止开舱，俟退出澳门，方准贸易。上以熊光未即调兵，故示弱，严诏切责。洋舶迁延至十月始陆续去。下吏议，褫职，效力南河。
英国借口法国拟侵占澳门，派出海军少将喥路唎（Williiam O’Brien Brury）率兵船突然驶至澳门氹仔鸡颈洋面，随后擅自登陆占据东望洋和南湾炮台，纵容士兵上岸抢掠，最后迫于广东当局禁止通商起货、调集水陆军队驱逐的压力而陆续撤兵。中外文献对这场突如其来的政治军事危机记载颇详，其中吴熊光未亲往驱逐英兵最为时人诟病。上引《清史稿》认为吴熊光忌惮英方船坚炮利不敢轻率用兵。为吴熊光撰写墓志铭的晚清大儒包世臣（1775-1855）则认为，他之所以按兵不动，“唯饬令回帆归国，传谕大班停开舱以绝其望”，乃“公念三年来督率镇将转战重洋中，匪氛虽获稍戢而师殊老，故务为镇静”。不管如何，朝廷获知事变及吴熊光措置失宜之后大为光火。当年十一月以大学士庆桂为首的廷臣联名劾奏吴熊光，斥其“平日因循废弛，自知养尊处优，全不以海疆为重，大负委任”，议请“照溺职例革职”。皇帝则寄谕切责“一味虚词支饰”、“束手无策”。
事情至此，吴熊光的去留已无悬念。易言之，由于防剿海盗计划相继落空，至嘉庆十三年（1808）底，主政广东的人选再次被提上议程。颇具戏剧性的是，在这种极为不利的政治背景下，绥靖海疆的重任最后落在百龄身上仍属偶然。朝廷一开始选调云南巡抚永保（？-1808）赴任。未料后者赴粤途中“复发癣痔，一时不能前赴新任”，又改由广东巡抚韩崶（1758-1834）署理总督事务。至于百龄补授两广总督，则要迟至嘉庆十四年（1809）正月初七日。
二、百龄军事策略的筹划过程
百龄字菊溪，汉军正黄旗人，乾隆三十七年（1772）进士，仕宦经历遍及湖南、浙江，贵州、云南、广西等省。百龄曾在嘉庆九年（1804）十一月调任广东巡抚，至十年（1805）六月擢湖广总督。抚粤半年间，百龄协助时任两广总督那彦成擒获李崇玉，又参奏南海知县王轼、番禺知县赵兴武“玩视刑狱，滥羁人犯”，以廉明实干积累了巨大民望。南海士绅朱程万撰成于嘉庆十四年（1809）底的《己巳平寇篇》描述百龄抵粤情景，有言：
制府百公之总帅百粤也，粤中士庶鼓舞驩呼，以复见青天为幸。盖公前年抚粤，拯冤抑，黜贪竞，风采凛然，尤以安民弭盗为急。一时宵小遁迹，桴鼓不喧，有官清民乐之颂。会迁擢去，吏治渐驰，盗风渐炽。海洋巨寇日益猖獗，焚烧沿海，地无休时。官兵束手莫敢谁何，甚至勾通为乡导道。番禺有地名新造，离省垣数十里耳，寇掉臂游行如出入无人之境。当时大吏岂无伪为忧劳，张挂告示，自称疾恶如仇，保民若赤，誓不与贼俱生者。然画饼指梅，本无实事，更有假神道愚黔首，如古之诵佛经退贼者。是视吾人不婴儿鸟兽若也。何怪粤民闻百公之至，欣欣然有更生之望哉。
类似的记载也见诸同时期其它地方文献，如东莞士绅袁永纶的《靖海氛记》以及署理盐运司温承志的《平海纪略》。后者甚至还提到一些细节，谓“盖公昔年抚粤东时，拯冤抑，黜贪黩，㦸门设鼓，凡民有疾苦者，击以闻，宵小遁迹，夜不闭户。去之日，民各负米一囊藩其门，公乃自廨后射圃出，故望其来如望慈父焉。”凡此种种，显示百龄来粤确有朝廷和地方社会双重期望。
嘉庆十四年（1809）三月二十二日，百龄奏报抵任接篆，随即着手整饬海防，举措包括勘察沿海形势、严明训练赏罚、添备战舰器械、鼓励军民献策等：
以己巳夏四月至，先之澳门、厓门、蕉门、虎门以规约形势。继告官吏曰：“此方苦盗久矣。圣人在上，使民不得安堵，守土之谓何？吾为命吏，誓将灭此朝食。诸君其交勉之，有治盗良策者亟以告。”于是一时大小官吏及缙绅先生皆各言所见。又饬将士勤训练，用命则赏，不用命戮无赦。又简阅军实，以船砲兵械过少，不足敌盗之十一，遂与韩抚军疏请添战舰，备砲械，饬员弁制造火箭六轮船。又飞檄各县要害处所树木栅，筑台堡。而东莞令王国忠以塞蕉门弗成，褫官。又于辕门置大鼓如抚粤时，凡被盗者与谒见言剿贼事者，胥挝鼓以闻。
从上述振刷海防的作为来看，影响时局至深且很少引起学者足够注意之处，是百龄抵任之初发动军民建言献策。由上引“一时大小官吏及缙绅先生皆各言所见”可以推测，其时向当局献计者相当踊跃。事实上，对这些“治盗良策”的取舍考量，构成了百龄筹办海盗方略的重要知识来源。
呈报百龄的治盗方略，目前完整留存者至少有三，分別载于郑昌时的《韩江闻见录》、程含章的《月川未是稿》以及黄蟾桂的《立雪山房文集》。
郑昌时《韩江闻见录》收录的治盗方略载于该书卷六《海防》，是应时任潮州知府陈公镇之命撰写的，“己巳春，百制军拟捕洋匪，行文各属，俾人士有一知半解者各陈事宜。吾郡太守菱门陈公镇尝觞昌时于座，命陈要规”。
郑昌时又名重晖，字平阶，潮州海阳人，弱冠时补博士弟子，延聘东隅义塾掌教。由于熟知地方事务，道光年间得广东巡抚祁（土贡）赏识“辟充幕府”。郑昌时认为，当局缉捕海盗之所以屡年无功，“皆未建其捕之之规，而破所恃之源流”。他指出，“大约洋匪所恃，一在潮汐之往来不测，易于逞奸，一在帆樯之便习无方，易于走险，一在港澳之阻深靡涯，易于匿迹”，为此，主张重点扼守“港澳之地”，“有可守者则守之，有可攻者则攻之，至大洋之外无可守与攻者，惟荡涤其可攻可守之处，匪将不剿而自平”。此其一。其二，在沿海地区严行保甲，管束“海滨之营弁，使不敢以守法之人卖法”，如此“洋匪不得与陆通，虽得货利，无所设施”，“海寇无轶出之米粟器械，洋匪之徒无与为资，乌有不日就销铄枯竭坐毙乎哉”。
程含章《月川未是稿》收录的治盗方略题为《上百大司马筹办海匪书》，又见载于贺长龄辑录的《皇朝经世文编》，另题《上百制军筹办海匪书》。
程含章，云南景东厅人，嘉庆十四年（1809）署任雷州府同知。地方志称他“留心海防，擒获洋匪甚多，海安士民咸赖其功”，《清史稿》则载其“率乡勇破海盗乌石大”，可知对地方海防颇为内行 。在呈报的《上百大司马筹办海匪书》中，程含章自称“章自效力四年，三次出洋，亲冒矢石，于风涛之壮厉危险，海道之难易远近，各股贼匪之大小强弱，与夫官兵之辛苦才否，虽未能备悉渊微，亦已粗知大略”。其筹办海盗计划总共包括17项具体内容：“战船宜派本管之武弁监修”、“篷索碇舵桅木宜加料制备”、“战具宜逐件精良”、“口粮宜预发半年”，“将弁须激劝鼓励”，“兵丁须振作轸恤”，“战船宜添造雇备分路出捕”、“战船须常加燂洗”、“监军应请选派”、“海岸防守盘查各事应请责成巡道”、“保甲之法宜实力奉行”、“乡勇宜团练”、“沿海船只宜一体编查”、“硝磺宜禁私卖”、“海上商盐船只应请护送”、“沿海宜添设走役”及“贼党宜招抚”。
与郑昌时一样，程含章都注意到防守口岸、盘查接济销赃的重要性。因此他把希望放在整饬舟师上面，反对禁止民船出洋：“议者谓禁止出洋则盗风自息，其论自正。惟是粤东人多田少，半食鱼盐之利，概行禁绝，则贫民无以为生，从贼益众。况其势亦有不能悉禁。要在地方官于所属商渔盐船一体照例印烙编查。十船为甲，互相保结，给与印照，出入口岸塘汛，逐细查验。”
在现存治盗方略中，黄蟾桂《立雪山房文集》收录的《晏海渺论》、《平海十策》及《机论》最为详尽。黄蟾桂号一峰，潮州澄海人，一生家居以课授童生为业。对于上书百龄的背景，黄蟾桂子嗣黄之骥撰《先考例授文林郎丙午科经元一峰府君年谱》载：
嘉庆十四年……总制百大人龄方谋剿抚海匪，先考以海匪披猖由吏治不修、民生不遂，因作《晏海渺论》，并辑录蓝鹿洲书为《平海十策》，益以《机论》，合成万余言，将献之，因疾革不果。
年谱记载黄蟾桂于嘉庆十四年（1809）七月二十六日染上风寒，八月初九病逝，这份分析“吏治不修”导致“海氛日炽”的治盗方略因而未能如愿上报。尽管如此，黄蟾桂围绕如何平息“海患”而撰写的《机论》对了解当时有关“封港”的争议仍有重要参考价值，他提到：
海匪之方起也，由防之无法；其积而甚炽也，由剿之无术。……夫以烟波浩淼之区，积数十年盘聚之匪，其于沿海间何处可以得财帛，何处可以得米物，彼固已胁而从之，恣其所欲久矣，是岂不可痛愤者。然不先定吾剿之之谋，完吾剿之之备，则所谓先为不可胜以待敌之可胜者，无有也。而第逞其痛愤之气，遽封港口，使彼所素恃为财帛衣食之资，尽数收入内地，彼卒然无所得食，而又知吾所以剿之者，其备未完也，奋而起焉，必至深入内地，焚杀劫掠，而沿海居民村庄，其祸转不可胜言矣。……海匪之财帛衣食，外洋既无所取，惟沿海生理船只迫于无可如何，议纳花红银，犹可苟安出入。而海匪即藉此为性命。港口一封，则穷于水者必求诸山。彼不劫取于乡，而将安取哉？劫于乡而吾犹有其备，犹之可也；劫于乡而吾未有备，其若之何？
黄蟾桂预言，在地方未备的情况下遽封港口截断接济，海盗势必上岸劫掠，祸害沿海乡里，与前述程含章论述“禁止出洋”“则贫民无以为生，从贼益众”的担忧如出一辙。这也从一个侧面说明，各方在筹办海盗问题上出现较大分歧，“封港”的建言看来略占上风，以至于连黄蟾桂这样处在省尾国角的底层士绅亦深感不安。接下来的问题，就看决策者如何考量了。
百龄深谙靖海之要首在绝接济，但他最终采纳的策略包含“禁船出海”和“盐转陆运”两项举措，恰好是程含章提到的“禁止出洋”，亦即黄蟾桂极力反对的“遽封港口”：
时有以封港之说进者，曰：“……以我屡败之师而当贼方张之势，乃欲借以剿灭之，诚未见其有当也。为今之计，惟是断贼粮食，杜绝接济，禁船出海，盐转陆运，俾无所掠，令其自毙，如此或可以逞。”制军用其策。
嘉庆十四年（1809）五月，百龄向朝廷密陈粤东海疆废弛情形亟须设法整顿，明确提出全面封港的策略。他指出海盗“伙党不下万余人，东窜西奔，毫无拦阻，其所以有恃无恐，总缘接济根源不能断绝”，为此下令全面禁止商渔船出洋，同时分遣干员赴各海口“稽米艇禁物之出洋者”。九月，百龄又奏请粤省盐船酌改陆运，理由是“粤东盐船多由外海运至省河，近因洋氛未靖，盐船涉历外洋，或被掳劫，或畏怯盗匪，买照放行，间有不肖船户私带水米济匪获利，而内地一切情形就中暗递消息，是盐船出海实为目前之大患，请改陆运以杜诸弊”，他向朝廷保证“查明程途运费均无窒碍，各商民亦俱踊跃乐从”。
问题在于，如上所述现存治盗方略均无赞同“封港”者，究竟谁向百龄进呈“封港之说”并最终影响决策？以往的研究对此鲜有足够重视。上引文献也仅笼统称“时有以封港之说进者，……制军用其策”。从百龄本人的诗文唱酬及相关文献记录来看，署理盐运司温承志和署理督粮道朱尔赓额发挥了关键作用。两人在百龄接任两广总督时分别得到提拔重用。《清史稿》百龄本传有限的篇幅中亦有“遣朱尔赓额、温承志往谕以利害”，劝降张保仔的记载。在嘉庆十五年（1810）肃清洋匪之后，百龄曾赋诗二首赠予温承志和朱尔赓额，题为《办贼事竣高凉道中简温莘圃朱耐亭两观察》，其中即有“降卒立功无反侧，诸君筹策有经权”，显示两人在筹划机宜的特殊贡献。
温承志字莘圃，山西太谷人，乾隆五十年（1785）由增贡授工部司事步入仕途。嘉庆十三年（1808）十一月，温承志由潮州知府补授惠潮嘉道。次年（1809）五月百龄抵粤后奏請以温承志署理盐运司。光绪《太谷县志》载录的温承志传记，对他与百龄的旧谊私交及在筹办海盗过程中提请严禁接济和陆路运盐等事迹有集中描述：
先是，广东巨寇郑一、麦有金等分三路踞海上，往来剽劫，大为行贾居民患。一死，其党张保、梁保合一妻石氏、姪安邦为红旗帮，郭学显为黑旗帮，出没惠潮高广间，与有金遥相应和，官军累剿不能克。粤盐旧多海运，商舶巨容千石，礮械糗粮咸备，时为寇所掠，张保等获䶒，藉势并张。上命百龄为两广总督，趣办海寇。承志补诸生时，出百龄门。百龄才之甚。抵任，即奏调承志督粮道，后檄署盐运按察使事。日夜与筹剿抚事宜。承志乃请先事郑孽，改运盐由路，严禁粟麦及他物出洋。寇食匮，军火不继，始大困。……承志尝著《平海纪略》，多归美于百龄，其实百龄先后皆用承志策，故能朞月蕆事云。
上引县志提到温承志著《平海纪略》描述的是百龄筹办海盗全过程，刊刻并勒石于嘉庆十五年（1810）洋匪肃清之际，为当事人纪事之第一手文献。该文署名温承志，实则由他嘱托幕僚强作生为文纪事、“数经修饰润色”而成。收录于《广东海防汇览》的最初版本记载百龄实施封港令时，有言“时有以不能称便梗其说者，温观察卒赞成之”。而正式刊刻的《平海纪略》则改为“时有以不能称便而梗其说者，公毅然不顾，谓非若是不能拔其本而塞其源也”。这也就是为何县志强调“承志尝著《平海纪略》，多归美于百龄”的言外之意。概言之，虽然不必完全赞同上引“百龄先后皆用承志策”的说法，但毋庸置疑，温承志至少扮演了百龄治盗决策的有力支持者。
另一参与筹策的关键人物朱尔赓额，原名友桂，字白泉，汉军正红旗人，嘉庆十年（1805）授潮州知府，其在知府任上剿抚海盗的主要政绩有二，一是利用内应离间“陆匪”李崇玉与海寇朱濆之间的关系，协助两广总督那彦成擒获李崇玉：
李崇玉故与朱濆不合，总督那彦成密饬潮州府朱尔赓额遣谍以赏格给朱濆党，旋宣言于岸，谓朱濆已受赏，约缚献李崇玉矣。且故露其论濆这，又使投首人王腾魁等至贼所，当朱、李同议事时，以谕帖交濆。濆观之默然不言，崇玉乃疑，则与濆分帮，挟其家口及同党西逃。先是朱尔赓额密以重资，雇闽人投崇玉船为内应，有何垒官者故犯闽案，因登岸，兵获之，鞫得内应，事闻于崇玉，闽人遂逃，然崇玉因此益疑濆矣。
二是在潮州沿海严断接济，成功堵截海盗上岸并招抚大量盗魁：
时潮州内洋有匪船六帮，鸱张日久，又有闽匪朱濆时来窥伺，尤强黠。君抵任，即周历海壖，集村民为为练勇，并商之本镇今山东巡抚武龙阿，得兵一千，沿海棋布，严断内奸接济水米。朱濆帮粮绝，改乘小艇逼岸死斗，君率兵勇接仗四次，叠挫其锋，朱濆起椗走台湾。六帮闻风胆落，并力自保。君相机堵剿，六帮益蹙。君念匪众虽多，然真盗不过十之二三，而被胁入伙者居其七八，不若开示生路，以解散其党羽必死之心，即以剿捕兼行之策上粤督，今任直督那彦成那公以为善。三月之间盗魁黄茂高、许云湘、王腾魁、杨胜广、黄德东、关兆奎等皆受抚，计收得巨艇二十七只，盗党一千四百二十六名，大小砲二百四十七位，火药千一百八十一斤，器械一千八百九十一事，潮郡肃清。
朱尔赓额在潮州任上的治盗能力受到时任广东巡抚百龄赏识，后者履新两广总督时即委以重任，奏署督粮道，直接参与筹划海盗机宜：
当君之守潮也，文敏为广东巡抚，知海事非君不办，请于朝，遂授广东高廉道。君既至，文敏先期已奏署督粮道，留省垣，总统剿办洋匪事务。君见海口各砲台皆筑于山顶，以期瞭远，然火路高，匪船出入台前，砲子或自桅上过，不能伤，建议留旧台为瞭楼，而别建新台于山麓，使火路平水面，匪船过者发砲，辄碎，其帮匪锋屡挫。又饬滨海郡县严断水米，如在潮州时。又侦得红单船并海运盐，而匪船之篷篙缆索实资接济，请改盐为陆运，而撤红单船入内港，匪势渐蹙。
可以发现，朱尔赓额在潮州知府任上成功处理海上危机的首要做法是断绝水米接济。推而广之，也就是百龄实施“禁船出海”和“盐转陆运”的核心所在。因此之故，上引朱尔赓额行状强调“又饬滨海郡县严断水米，如在潮州时”。明乎此，我们或可理解，虽然各方在筹办海盗策略上存在分歧，但百龄之所以力排众议，厉行海禁，恐怕与朱尔赓额行之有效的潮州经验有内在联系。
三、封港海禁的影响与朝廷对地方事务的策略拟定
从长远来看，由于完全切断海盗的物资供应，百龄“禁船出海”和“盐归陆运”的封港海禁政策成为扭转时局的关键。百龄本人对此颇为自得，他在嘉庆十五年（1810）肃清洋匪之后回顾指出，“粤省盐法多海运，往往为盗觊觎，渔舟亦然。余奏改陆运并禁渔于海，贼乏接济，其势乃蹙”。然而，如果回到嘉庆十四年（1809），可以发现政策实施一波三折，毁誉不一。这是因为，实施封港之后海盗蜂拥上岸劫掠，“是年总督百龄志图平贼，发封港之令，于是数十年沿海盐艚、缯船、货舶与贼通而资以船舰、篷樯、巨船及粮食、货物者，皆不得出海交易，贼无所资，遂内扰”。此前反对者预言的后果不幸应验。
有关当日沿海各县“被祸之惨”，作为亲历者的东莞籍士绅袁永纶所撰《靖海氛记》描述较多：
贼之入寇内河也，分三路而入。郑一嫂掠新会等处，张保往东莞等处，郭婆带掠番禺、顺德等处。七月初一日，郭婆带率舟百余号直入，烧紫泥关。初二日，分船四掠。到碧江、韦浦、林岳、石壁等乡。长龙直过大王滘，到水师营，绕而回。……乡人与战良久，贼将退，婆带再令分两路而入。村后山上，皆为贼兵。乡人怯，阵乱。贼乘势追杀，斩八十余级，悬其首于海傍榕树上。当其未战也，乡勇惧妇女喧扰，先尽驱于祠中，反而锁之。及败，贼开门，拥之下船去。最后一贼目，挟两少妇而行。一乡勇尾之，及隐处，从后刺之，刃出于腹而毙，携两少妇潜逃。是役也，贼众亦多死伤，而乡之户口，仅二千余人。其被祸之惨，有难以缕述者矣。”
顺德县是受祸最重的地区之一，咸丰《顺德县志》云：“洋匪内河之扰，广管并受厥害，而惨酷以顺德为最。”曾官至监察御史、时归田在家的顺德籍士绅龙廷槐在该年八月上书广东按察使陈若霖（1759-1832），痛批水师官兵临敌退缩，武备废弛，暗含对百龄未固海防而骤封海港的不满：
自六月以来，洋匪窜入，既经两月有余。窃闻制军调集舟师百余艘，严檄剿捕，而将领皆不奉命，沿途逗留。孙提督统船二十只泊虎门太平墟，何协镇统带红船四十余号，杳无声息，王署镇所带兵船远在狮子洋，游击蔡都司、杨大使、卢从九则联泊陈村栅内，何武举缯船二十五号，又逍遥于伦教河内。此数路兵壮皆食朝廷粮俸，有司供给以为征剿之用。当此贼势猖獗，焚劫村庄，乃退处于空僻无贼之地，虽经屡檄，违抗不率，坐视匪党傲睨啸聚而不知奋，盖狃于怯葸之素习，而恃于法令之太宽，恋官保禄，苟存性命，巧词饰诿，习为故然。其属下官卑禄薄，即欲捨命立功，又受制于妬忌之怯将，空怀愤懑而不得行其志，是以相率坐守虚麋军饷，而曾无一矢加遗也。
道光年间由两广总督卢坤和邓廷桢总裁的《广东海防汇览》引述一段未注明出处的评论，亦点名批评前任处置失策：
广东洋匪始自嘉庆初年，积而日伙。黄正嵩投诚后，尚存张保辈。数百艘游奕外洋，全恃内奸为之接济。自总督百龄抵粤，改盐船为陆运，骤封海港，商舶不通，数万之众不得不扑岸觅食。于是连帆内窜，香山、东莞、新会诸县滨海村落惨遭焚劫，而顺德、番禺尤甚。考诸近人纪述所言蹂躏掳掠之状，皆得自目击，有非官牍所得详其十一者。是时武备废驰，守口兵弁既习狃于因循，当事者又止知断接济以清盗源，锐意禁遏。于沿海要隘、匪船可伺间驶入之区，实未能先事绸缪，备兵防范。
若我们考虑到《广东海防汇览》的主要纂修人是顺德籍的著名士绅梁廷楠（1796-1861），那么对“当事者”“止知断接济以清盗源”、“未能先事绸缪”的上述评论也就不足为奇了。
事情至此，百龄必然承受空前的政治压力。同年七月底，百龄“以未能先事预防，致贼匪窜扰内河，自请议处”。据说他“因筹办太急”，“焦急过甚，体气不支”，“心存焦愤，现患失血之症”。然而，虽然洋匪内扰、地方控诉以及将兵腐败等问题无不直接影响百龄的仕途进退，但必须看到，朝廷自始至终直接参与了地方事务的策略拟定，给予百龄有力支持。
早在抵粤之前，百龄即赴京陛见嘉庆帝请授治粤方略。嘉庆十四年（1809）正月初七日朝廷谕令百龄补授两广总督，援例要求他“接奉谕旨即迅速来京请训，前往任事”。百龄请训的具体内容虽不见载于《起居注》等档案文献，但从百龄抵任前后的相关奏折和上谕内容可知，朝廷首先要求他前往彻查吴熊光处理不当的英国兵船擅入澳门事件。百龄不负所望，抵粤后首先巡历澳门，三月二十四日由水路至虎门、蕉门、黄埔一带查阅各处海口、炮台及地方情形，四月相继奏报控制澳门方略及华夷交易章程。这些活动严格遵从朝廷旨意进行，由此迅速取得皇帝信任。
其次，关于筹办海盗方略，朝廷一开始就明确指示百龄固守口岸，杜绝接济。朝廷坚壁清野的指导思想于三月二十七日寄谕百龄已有清楚表述，其时后者尚在赴粤途中：
朕与廷臣皆时时论及，若专责令舟师出洋追剿，即伊等冲风破浪，不惮艰苦，屡屡攻克贼匪，亦总非探本穷源之道。为今之计，欲靖海洋，莫如先固口岸，而欲固守口岸，则全在地方官经理得当，如果各州县平日留心绥辑，俾民安居乐业，自不致出洋为匪，再如清理保甲等事，实力奉行，则奸民尚何所藏匿，此外如水米火药接济之物，严行查禁，各处扼要砲台添兵实力防守，则贼势自当日见衰弱，何难渐就肃清。……此时百龄将次抵粤，著该督抚一切详细会商，期于事事妥协尽善，得收实效，勉副委任，将此谕令知之。
五月二十四日，朝廷批覆百龄奏陈实施全面封港，认为“百龄所见寔为深得要领”，同时严词斥责前任督抚未能严格执行朝廷旨意：
前经屡降谕旨饬令地方官认真堵缉，将一切米粮、火药、器械、蓬缆等物杜绝透漏，使盗匪在洋飘泊，无以为生，自无不束手就毙之理。无如各督抚均不过视为具文，毫无整顿，看来怠玩因循此四字竟成通病。似此日复一日，深虑酿成巨患。此如医家治病，当治其受病之初，不能认真医治，则患症愈深，渐致不可救药，迨至痼疾已成，辄称难治，又何如及其易治之时，早为救疗乎？
稍后，在洋匪内扰、舆论纷扰的情况下，朝廷对百龄军事策略的支持和持续不断的具体指示尤其引人瞩目。
六月二十日，上谕回覆“百龄等奏张保仔潜入内港登岸掠食一折”，认为“此皆由吴熊光平日废弛武备防范不严，以致盗匪无所忌惮，肆意剽夺”。
七月初十日，上谕百龄“毋庸催令攻剿，惟当先在各处口岸严其备御，杜其接济，将防堵要策力为讲求”，如此使洋匪“食米火药日渐支绌”，“俟我兵简练精锐，船只备办齐全，然后可一举歼捦，俾无遗类”，明令百龄“凛遵办理”。
七月二十五日，军机大臣寄百龄上谕，进一步强调“坚壁清野”的朝廷旨意，指出“断其接济，即能制其死命，亦即坚壁清野之意”，要求百龄等“惟当悉心筹画，于各口岸严密防守，使各匪帮不能驶入内洋，窥伺扑岸，米粮火药日行支绌，俟舟师砲械筹备齐全，配带官兵□势壮盛，然后一举歼擒，立除草醜，此为至要。”
八月初四日，上谕指示百龄“赶紧添造米艇，预备砲械军火，俟诸事齐备，养威蓄锐，再行调派官兵驶放出洋”，在调派官兵防堵洋匪之外，劝谕近海村庄“各卫身家”，“自行团练”。
十一月二十九日，针对“因百龄到任之后更张过急，查办严紧，故盗匪登岸转多劫掠”的不利舆论，上谕指出“该省积玩已久，并非始于今日，水陆官兵几不知有缉匪之事”，一方面鼓励百龄悉心办事，另一方面也提醒他“不妨从容布置，转不可存欲速之见”。
十二月二十七日，在“盐归陆运”政策实施之后，上谕百龄妥为安插运盐水手，“令其有谋食之所，则不至驱良为莠”，“或招入水师营伍，或官雇充当舵水，总令为官所用，不使散归匪党，亦肃清洋面之要策也”。
概言之，百龄筹办海盗的军事策略既来自于地方和幕僚亲信的建言献策，实际上也包含了来自朝廷的旨意。对于百龄在嘉庆十四年（1809）实施封港海禁政策最终取得成功的关键，以往的研究将之概括为“海盗问题不再受到忽略，公众更愿意响应他的号召；陆续出海的船只陆续应召回港；沿海居民得到严肃警告——严禁援助海盗，不得答应海盗的敲诈勒索；沿海各地驻军力量有所增强；分遣得力官员前往各地监督检查海禁的实施”等等，多强调百龄个人的治盗能力，相对忽略了朝廷对地方事务的深度参与和影响，显然是有失偏颇的。
结语
通过以上讨论，本文试图再现嘉庆十四年（1809）前后广东当局筹办海盗过程中时局、人事和政策之间的复杂纠葛。从中我们或可以看出，在极为不利的政治背景下百龄调补两广总督主持治盗事宜，确有朝廷和地方社会双重期望，但此番人事变动亦不乏偶然性和戏剧性。筹办海盗固然是百龄两广总督任内最重要的政绩，当时之策略拟定和执行过程却包含了来自朝廷和地方社会的多元政治互动。百龄治盗政策的核心是全面封港海禁，包含“禁船出洋”和“盐归陆运”两项主要举措。构成这一政策的知识来源，一是朝廷坚壁清野的指导思想，二是熟悉地方事务的官僚士绅的建言献策。回到嘉庆十四年（1809）特定的时空背景，无论酝酿之初抑或实施过程，百龄的封港海禁政策备受争议和质疑。其得以顺利推进，且最终取得成功的关键，不仅在于主政者个人力排众议，悉心筹划，同样重要的是，朝廷自始至终直接参与了地方事务的策略拟定。易言之，嘉庆十四年（1809）前后广东当局筹办海盗方略的展开，是作为直接决策者的朝廷、地方政府和作为间接决策者的各级官僚士绅之间竞争、协商和合作的结果。
特定时期的重大政治决策对社会历史进程的影响至深且巨。更多地注意不同立场、动机和经验的历史主体在政治决策过程中的相互关系和彼此作用，有助于进一步发掘政策和制度运作的细节和实态。这也是以往的相关研究较少处理的环节。职是之故，钱穆先生讨论中国历代政治得失，尤其重视“制度必须与人事相配合”。本文对百龄军事策略筹划过程的讨论，或可从一个侧面为此一研究思路提供案例和注脚。
（本文经作者授权发布，原载《华南师范大学学报》（社科版）2017年第4期，注释从略，引用请参考原文。）