摘要：公局是嘉庆以后在州县大量设置，以办理不在传统州县行政体制内的政务、地方公益事务及洋务的机构。清代州县公局的兴起与地方办理军需、流差及财政经费短缺有密切关系。清代州县不同性质的公局在管理体制上有着不同，处理地方公益事务的公局一般委绅办理，而与地方治安、税收有关的公局则经历了由绅士该归委员办理的过程。公局的运行经费主要来自地方各类的税收加派留存或其他公局的转移支付。相较于衙门书差行政经费不足的境况，公局经费相对充足，甚至补贴衙门短缺的行政经费。晚清州县公局体系的形成，表明既有的以知县为首的衙门行政体系已不能完全适应嘉庆以后州县行政事务不断增加的状况，在一定程度上有助于清政府对地方的控制，也为后来的州县新政改革打下了一定基础，是传统中国州县行政体制自我改革的结果。

关键词：公局；行政变革；晚清州县；巴县档案

公局是清嘉庆以后在州县兴起，经官方授权由本地士绅或“委员”掌控的办事机构。公局的职能涵盖地方行政、税收、治安、慈善、救济、宾兴、消防及其它地方公共事务。对负责地方秩序、具有税收职能的公局来说，其主导者经历了一个变化过程，光绪以前主要为当地的绅粮或绅商，也就是所谓的局绅。光绪以后，由政府委派的各类候补道台、候补知县等委员成为局务的主导者。公局的兴起，不仅弥补了州县行政职能原有之不足，一定程度上解决了州县政府在晚清所面临的地方急剧军事化所导致的地方危局，亦让州县行政体制发生了变化。

一、清代四川州县公局的兴起

光绪十年（1884），清廷户部与吏部受命，联合对各省现存的各类局所进行整理摸底调查，在他们提交给清廷的报告中，从中央的角度分类详述了各地公局的状况：

查各省散置各局，已报部者，于军需则有善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、造制药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等名目；于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁捐局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠义局等项名目；其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金总局、洋药厘捐局，暨两项各处分局更不胜枚举。其未经报部者，尚不知凡几……各局林立，限制毫无。

上述报告从军需、洋务、地方、盐务、厘金等方面列举了各省报部备案的省级层面的公局，可以说是种类繁多，名称各异，职责不一。而这还仅是报部备案的部分，各地还有大量自行设置，尚未上报朝廷的各类公局，特别是州县层级，有着大量自行设置的公局。时人在谈及这些公局时，亦觉得很难对每一个甚至每一类别的公局厘清其发展演变过程，当时人称，“有以上谕均令各省设立者，有地方长官参酌本地状况，奏定设立者”，但要“叙其组织权限最为困难，且恐事属无用”。可能没有人能知道晚清全国公局的确切数目和沿革了。其原因除了未向清廷报备外，还有的公局是因事而设，事后即裁，存在的时间很短暂，可能省城的督抚也未能尽知。如清代有名的循吏刘衡任职巴县期间，因“秋成歉薄”，为赈济饥荒，刘衡令“各保于适中之所，设立救饥公局，以便绅耆会议及富户贫民交收来往”，但此公局最终是否兴办，或者兴办之后存续多长时间，因刘衡的调离不得而知，但可以肯定的是，在数部清代的《巴县志》及巴县档案中都未见记载。类似的情况不胜枚举。

咸同年间，太平军兴，地方各类动乱不断，各省为应对时局，在既有的地方行政体制之外，兴设了各类专业性的办公机构辅助地方行政的运行。民国《大竹县志》称：“咸丰军兴以后，时以国家多故，庶务繁兴，凡筹款、赈灾及地方公益事件，无不择士绅贤明者任之，为时既久，兴除不常。”这些公局或者说局所，既有因军需而设，如筹防总局、报销总局、军需总局，也有兴办洋务过程中新创办的一些具有近代企业性质的公局，如机器制造局、电线局等。有的还是因某事而设，事竣则裁，如咸丰八年（1858）八月初五，时任四川布政使司的一份札文说，四川各地欠解正杂各款综计四十余万两之多。为了追缴欠款，四川还专门成立清查局，负责催收各地的欠解各款。对地方来说，可能数量最多的是与地方事务相关的各类公局，如与安全有关的保甲局、团练局，与司法诉讼有关的清讼局、候审所、三费局，与公益慈善相关的收养幼孩公局、戒烟局、育婴局，与政务相关的课吏局、交代局，与财政、税收相关的清查藩库局、各类盐局、厘金局，种类繁多，举不胜举，更不用说还有各类大量由地方创办，但尚未上报户部、吏部备案的公局。民国《大竹县志》就曾详细罗列了该县的公局“通计竹邑暂设之局，如咸丰末年之公局，后此之城防局、便民局、夫马局、善后局；关于筹措饷款者有若津贴局、捐输局、铁路租股局、昭信股局、肉厘局、馆费局；关于灾祲赈济者有若赈务局、赈粜局、附城赈粜局、赈捐局、济余局；关于学务者有若学田局、膏火局、卷局、宾兴局、学务局；关于地方治安者有若保甲局、保卫团局、团练局”。可以说，咸同以后的地方行政事务，没有公局是完全不能够正常运转的。

就笔者查阅史料所见，早在乾隆初年，就有官员设立公局，协助办公的记载，只是当时的公局主要以负责军需或军事后勤为主，与地方政务或地方事务关系不大。请看下面三段史料。第一条是乾隆七年（1742），时任甘肃巡抚黄挺桂在兰州设立公局，清查自雍正六年（1728）以来甘肃各府厅州县及各镇营“未清各案军需册籍”，也就是负责清查、稽核甘肃各级衙门、军队近十余年来的军需物质的使用情况。该公局自乾隆七年（1742）十一月十五日开局至乾隆八年（1743）十二月十三日事竣，共用银1202两。公局的具体办事人员为两名候补驿丞，每人每月给养廉银8两，公局所需款项在军需内报销。

第二条史料，乾隆五十八年（1793）十二月至乾隆六十年（1795）二三月，四川总督孙士毅在察西段设立公局，办理廓尔喀军需，公局内设经承6名，每名月给工食银4两；贴写24名，每名月给工食银3两，共支出了1650两，此经费在总督的“余平项”动支。

第三条史料，嘉庆十八年（1813），河南滑县“匪徒滋事”，河南地方当局在省城及卫辉府各设立公局一处，至二十年（1815）五月，两处公局裁撤，共支给工食、纸张银3736两。

上述三条史料表明，清代中后期各地林立的公局，并不只是在咸丰时期太平天国运动后才兴起的，至少在乾隆初年，甚至雍正时期各地就已经有公局的存在，但这时的公局主要是因时因事而设，事竣即裁。咸丰以前的公局，职能较为单一且主要偏向于军需，与咸丰之后的公局复杂职能形成鲜明对比。其二，上述公局的经费主要来自于政府，或是军饷或是总督的办公专款，而不是由地方公同筹措。

上述三则史料暗含了推动乾隆时期公局运行的重要因素——军需，可以说公局的出现原因最早是与军需有密切关系。这一特征在嘉庆元年川渝地区的公局中也有较为明显的体现。我们来看几则史料。

嘉庆十六年（1811），重庆长寿县人、御史韩鼎晋上奏川省积弊六条，其中第一条，“禁科派以安闾阎。川省山川险阻，从前剿办两金川、两藏、苗疆时，挽运刍粮，不能不稍资民力，所以各冲途州县设立军需局”。这表明在乾隆时，在一些处于交通要道的州县曾经设立过“借资民力”的军需局来承担军队的后勤供应。

嘉庆元年（1796），川楚白莲教起义，清廷调集大军前往川东北地区围剿，“文报有站，粮运有台，军营之移徙，使节之往来”，导致川东、川北地区各种军需后勤供应频繁，地方州县不管是人力还是物资，都面临着极大的短缺。为此，各州县纷纷设立军输局，负责军队的后勤供应。如广安县，各乡设军输局，“委局士二人，催缴民间军输，贼平乃撤”。可以说，在嘉庆时期，军需局已经在川东、川北州县设立军需局来负责各路大军的后勤保障。上述两则史料说明清廷办理军需，“借资民力”，是咸丰以降公局出现的重要源头。

咸丰以后四川公局出现的另一源头是各地办理各项公差而形成的差务局或者夫马流差局。清代四川以成都为中心，形成了成都至重庆的东路，成都至广元的北路，成都至雅安的南路等几条交通要道，各路沿线州县，藏差、喇嘛、学差、试差、各级官员过境等差务支应不断，各地往往通过兴办夫差局等公局来承办这些差务。如道光八年（1828），梓潼县“路当孔道，差务浩繁，凡夫征力役支应，苦乐不一，耆老龚潜修灼知其弊，延致同邑绅郑宗成、潘永澈等公议，禀请减免应差，以均苦乐。沐邑令周树棠准许设局”，设立流差局应对各类差务，并拟定公局办差章程十二条。

咸丰以前，四川各州县通过“借资民力”，设立公局应对地方的军差、流差，此一局面的形成其实与清初进行的地方财政改革有直接的关系。清军入关后，政府对地方各类财政支出进行大规模删减，以达到轻徭薄赋、推行儒家仁政的目的。但这一改革极大地压缩了州县可以支配的财政空间，地方面临着税收不足的局面，这一现象所产生的后果正如郑振满教授在研究清代福建的地方财政与政府职能的关系时所支出的，“使地方政府的行政职能大为萎缩”。当地方需要资金进行“存留”之外的经费支出，如各种差务、官吏办公、地方公益建设的时候，就不得不借资民力。晚清名臣胡林翼就太平天国起事之后的地方政务运行，认为“自寇乱以来，地方公事，官不能离绅士而有为”。换言之，胡林翼认为必须依靠绅士，清政府各级州县才能有效运行。但绅士的作用或影响力如何体现，则需要进一步的讨论。孔飞力在研究晚清中国地方军事化过程中，注意到“名流的地方权力如何受到民国诞生前后一些重大制度变化的影响”这一问题。而公局则是对这一问题最好的回答。

咸丰以后，包括重庆府所属州县在内的四川各州县，兴起了各式各样功能不一、管理主体不一、经费来源各不相同的公局机构。试举几县为例。

同治《万县志》在讲到该地的风俗说，该地“义举之多，有上行为政而下成为局者”，并详细记载了该地以局或不以局为名的各类慈善机构，如以局为名的救火局、平粜局、拯溺施药局、济腊局、赈灾局、筹防局；以及不以局为名的如公乐堂、翼公会、宾兴会、检验亭、元卷会、安怀所、恤孤堂、调养所、养乐堂、全贞会、一钱会、崇善堂、义渡会。有些公局则承担了地方救济的功能，如同治三年（1864）由知县张琴捐米二十余石成立的济腊局，该局在除夕之夜救济万县三堡“极贫户”，每丁给米一升。

大竹县的公局设置自咸丰年间始，民国《大竹县志》将清代该县的公局分为筹款、赈灾、学务、治安及城局等五大类型，该地方志称，“通计竹邑暂设之局，如咸丰末年之公局，后此之城防局、便民局、夫马局、善后局，关于筹措饷款者有若津贴局、捐输局、铁路租股局、昭信股局、肉厘局、馆费局，关于灾祲赈济者有若赈务局、赈粜局、附城赈粜局、赈捐局、济余局，关于学务者有若学田局、膏火局、卷局、宾兴局、学务局，关于地方治安者有若保甲局、保卫团局、团练局”。

民国《达县志》之《官政门》可能是目前地方志中对公局的记载最为详细，它将该县的公局分为地方政务型、地方学务型、地方自治型三个类别进行了归类，十分详尽地描述了晚清达县公局的情况。

研究者大都注意到，这些以局或公局为名的官方机构，“并非传统官僚行政体制之内的一个部分，而是在正式官僚系统之外的临时官委组织”。此一现象的出现，从地方行政角度来看，则是清政府原来的地方行政体系不适应咸丰以后地方政局的急剧变化有密切关系。《清国行政法》注意到晚清各种体制外的机构纷纷出现的现象，“晚近时势所趋，不得不于《大清会典》所载官厅以外新设各种官厅，以应其必需”。光绪十年（1884）底，户部的一份报告也提及公局与既有的地方行政体制之间的关系，“溯查设局之始，咸丰年间各省未经收复，地方不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼。”针对此一现象，贺跃夫指出，地方公局特别是团练局的设立，与太平天国起义后，乡村社会动荡，民变四起，而原来的基层官署如巡检司应变无力有关。关晓红进一步认为，局所与传统幕府不同，并非私人机构，而已具有“准官府”的身份，且渐渐从幕后走到台前，正式参与政务运作。

从地方财政的角度来看，部分公局如厘金局、三费局、夫马局都具有征税的功能，这些公局的兴起，在一定程度解决了地方行政经费不足的困境，“‘公局’财政把沉淀于地域的财富吸收上来，再用于解决地域的问题——使之回流于地方行政，实质上具有‘地方财政’的性质”。但同时我们也应注意到，这些不在经制之内的公局，每年的开销甚巨，如光绪三四十年（1908）后，四川各州县年支出公费银一百一十万两，而省内各局所经费则达到二百五十五万两，加重了地方百姓的负担。

从地方志及其他材料来看，清代四川的公局一般设置在场镇及县城之中。公局的印信通常为木质关防，字体为楷书或篆书，无满文。

二、晚清州县公局的管理与运行

清代州县公局局内的工作人员包括管理层和办事人员两个群体。管理层一般由“委员”、“局绅”组成，前者是督抚差委入局办公的候补官员；后者则是本地的绅士、绅粮或绅商，也就是所谓的“绅董”。办事人员主要由局书与局差构成。不同性质或职责的公局，其管理方式存在着不同。

（一）委员

委员一般由候补知县、补用军粮户、候补通判、试用同知、典大使等八九品候补文官担任，专职办理某一特定行政事务。委员大多通过捐纳进入清政府庞大的官僚体系。委员入局办公有一个渐进的过程，并不是所有公局的管理层都有委员，一般来说主要集中在负责地方安全和征税事务的公局之中，如保甲局、厘金局和新政时期的经征局。从巴县档案的资料来看，光绪中前期，委员主要集中在保甲局等具有行政职责的公局。光绪中后期，厘金局、药厘局等具有税收职责的公局逐渐由局绅改归委员办理，扩大了委员办公的范围。

先看保甲委员。保甲委员的职责主要为协助州县官员负责地方秩序的维持。同治元年（1862），渝城保甲局委员为杨姓候补知县，同治三年（1864）渝城保甲团练局委员为另一杨姓候补知县；而光绪元年（1875）十一月，渝城保甲局奉令编造各城厢花户的户口清册，此一工作即是由丁姓、乔姓二位委员完成的。渝城保甲局还有若干下属的委员，如查城委员、查坊委员、查厢委员、查河委员等，这些委员的任免一般由负责渝城治安的川东道负责。他们的身份大都为候补知县、候补通判、试用同知等。如同治六年（1867），巴县总查九门委员为候补通判孔广业，孔广业调任保甲局事务所总办后，其职位由试用同知丁寿臻接任。

再来看厘金委员。咸丰年间，四川各州县成立厘金局，咸丰皇帝就令总督裕瑞“严饬地方官，选派公正绅耆，设立公局，妥为经收。不得假手书役，另有丝毫苛派”，要求由地方士绅为主来进行管理。这一管理体制同治以后开始出现变化。就重庆来说，厘金局有老厘局、新厘局之分。后文将谈及，老厘局创办伊始便由重庆本地商人——八省客长负责管理，其上级管理机构为川东道，光绪二十九年（1903）十二月，老厘局的上级主管机关改归四川通省厘金总局，“案查渝城老厘局香国寺分卡、唐家沱分卡、回龙石分卡，前经川东道详委办理在案。现在改章，自应由本总局另行委员接办以专责成。” 老厘局在管理层面实现了改绅归委的转变。新厘局一开始就由官方“委员”办理，其上级管理机构为四川厘金总局，并设香国寺、唐家沱、回龙石三个厘金分卡，均由委员负责。

委员的任期长短不一，短则两三个月，长则一两年。任期不长的原因，一是由于候补官员数量太多，缩短任期，可以给更多的人提供位置；二是从时人的描述来看，充任委员似乎是一项美差，几年轮一次即可保证衣食无忧。从委员的出路来看，大部分还是回省城候补等待下一次差委，有的则可能平调到其他公局或巡检司任职，如光绪二十八年（1902）巴县第八段保甲委员为试用从九品胡滋生，一年零三个月任期满后，由试用巡检窦钊接任；光绪三十年（1904）第九段保甲委员试用盐茶大使龚肇梅调任万县子口验卡委员，其职位由试用巡检窦钊接任。这其中只有少部分有机会升为正印官。

州县公局委员的薪水较为优厚。巴县保甲局正委员每月薪水银30两，另外还有夫马费6两；副委员每月20两。下属的查坊9名委员、2名查厢委，每个月的薪水各12两，后增加到16两。另外还有2名查河委员、9名查城委员，每个月的薪水为12两，后增加到14两。王家沱为租界之地，设保甲委员一名，每月薪水16两。这些委员们的薪水在每月的十六日发放。

（二）局绅

“绅监奉官檄管城局公事曰局绅”。公局成立之初，清政府比较倾向于由局绅来主导公局事务。前已谈及，公局成立之初，清廷要求以地方士绅为主来进行管理。民国《万源县志》称“自咸同以来，每因事设局，局士皆地方绅粮任之，由人民公举地方官遴委”。

在清代巴县，各公局局绅人数不一，如巴县保甲局、厘金局局绅由8名客长轮充；三费局局绅有3人，分别由巴县三里各出一人充任。就个案来说，负责重庆百货进口厘金征收的老厘局，局中具体事务均由当时巴县最有实力的移民客商——八省客长所掌握，因八省客长“谙悉商情，所以一切银钱重件”由其负责。老厘局局绅先由八省客长公举，再由川东道审核通过，即可入局办事。但到光绪中后期，随着政府加强对厘金的稽查，老厘局局务逐渐改归委员办理。同样，渝城保甲局创办之初，由绅士主要是八省客长主持局内事务。同治二年（1863），川东道道台吴镐令八省客长轮流入局经理，担任局绅，每月给薪水银10两。

“文拜相，武封侯，粮户（地主）当了首事尽了头”，将充任公局首事，与文官拜相，武官封侯进行对比，说明粮户通过充任首事能够提升个人的政治地位。有学者曾指出，“太平天国以后，掌握地方各类公局、公所、乡局之类绅局机构的绅董，已成为联接州县衙门与乡村社会之间不可或缺的中介，在功能上已取代巡检司等基层官缺，且其在乡村社会控制中所发挥的效能远远超过没有财政来源的巡检司。”实质上部分公局，如保甲局、厘金局、三费局、夫马局等公局局绅已被纳入至地方行政体系之内，这无疑有助于提升局绅的个人政治地位。如南川规定，三费局局绅在办理局中公事时，“准用红禀缮递，概免状式”，“书役不准需索分文”。由于局绅的身份能够带来较高的政治经济利益，巴县许多绅士争相入局办公，一些经过努力未能成功入局的绅士甚至为此提出诉讼。同治四年（1865）正月，四川总督骆秉章上奏详细汇报了发生在同治元年（1862）围绕充任巴县保甲团练局局绅充任而发生的一桩诉讼案件。

先介绍几个案件当事人的情况。沈西亭，浙江归安人，监生，后报捐为选用知州，49岁，时任巴县知县张秉堃的儿女亲家，同时也是张的刑钱幕僚。彭泽霖，巴县人，贡生，年三十七岁，父母均故，父亲彭范之曾是文生，有兄弟二人，排行老大，娶妻钱氏，生有三子。

咸丰十一年（1861），李蓝义军袭扰川东，逼近重庆，巴县县令张秉堃“示谕城乡整顿保甲齐团堵御，设立保甲团防等局”，由绅粮公举监生陈桂林、文生金含章等充当局士，并“劝令绅商粮户捐助防费”。沈西亭与陈桂林等人平日关系甚好，时常往来，因此沈也“常至局内与陈桂林等聚会”。彭泽霖有入局办公、充当局绅的想法，“央托沈西亭谋干，沈西亭不允”，引起彭的不满。彭遂网络多人以沈“串同陈桂林等，侵吞局中防费银六万余两”为由将其告到重庆府、川东道、四川臬司衙门。

此案由四川布政使江忠睿，署按察使赵长龄负责审理，案件的具体查证由川东道道台觉罗恒保负责。经审查，“沈西亭等并无侵吞防费银两”，同时亦查明彭泽霖私窃多人告状的事实。该案最后对原被两告采取了各打五十大板的判罚。沈西亭因“倚恃官亲，交接绅士，荡检逾闲，把持公事”，被革去捐职，勒令回籍，不准在四川逗留。彭泽霖亦被革去贡生，发边远充军并杖一百。

就实质来看，该案的发生在于彭泽霖因未能如愿入局办公，遂捏造事实，对认为阻碍他入局的县令幕僚沈西亭提出诉讼，以泄私愤。该案表明，对地方士绅来说，充任公局局绅，将会得到政治、经济上的益处，为了入局，彭泽霖甚至不惜与知县的儿女亲家打一场官司。

局绅政治影响力的上升，也为其干预地方政治埋下了伏笔，清政府特别警惕局绅对职责之外行政或司法事务的干涉。光绪十六年（1890），吏部下发公文称，“近来绅士往往不守本分，动辄干预地方公事，甚至藉端挟制官长，以遂其假公济私之计，于风俗人心大有关系，必应认真查禁”，令各省督抚“倘有刁劣绅衿不知自爱，仍有干预情事，即着从严参办”，并提出详细的惩办措施。同治二年，因法国天主教试图将巴县保甲局办公所在之地崇因寺改建为教堂而引起渝城地方士绅的反对，引发教案。地方士绅积极参与了打教及官方的处理过程。这引起了成都将军崇实和川东道道台恒保的不满和报复，以涉嫌侵吞公局经费为借口，将程益轩、张先昭、徐绣纯、傅益等四位保甲局首事逮捕，并解送至成都关押。局绅程益轩后来甚至病死狱中。

作为由地方公举出来的办事人员，局绅在维护地方利益方面不遗余力。咸丰以降，不断加增的津贴、捐输、三费、夫马，给老百姓生活带来了极大的压力。同治三年（1864）四月，又开征津贴、三费、夫马等田赋加派，“较上年已重三倍。民虽难于指办，尚期勉力上纳。奈每两地丁又派捐输银十六两五钱，较上年实重二十余倍。民力几何，何以堪此”，巴县绅粮费维城、王梦龄估计“下半年米二千余钱，民数死不暇，讵能将数项一并完纳。虽有富户各团募化出银平粜施粥，俱难于应给”，强烈建议“按粮捐输一项，缓至秋收再行投纳”。虽然这一建议最终并没有得到县令的采纳，但也反映了局绅关心民瘼的一面。

（三）局书与局差

清代四川州县公局，处理内务如文书等项事务的被称为局书，处理对外事务的被称为局差。各公局的委员、局绅、局书、局差人数没有确切编制。据光绪十八年（1892）9月26日，重庆海关税务司好博逊（H.E.Hobson）在重庆海关的年度报告中提及了巴县土厘局的人员构成情况，局内共有工作人员33人，包括委员1人，兼管盐厘局和土厘局，月薪60两；师爷1人，月薪5两；稿房师爷4人，月薪各4两；总役1人，月薪5两；总役2人，月薪各4两；巡丁24名，月薪各3两。

局书的来源较为广泛，有从衙门六房借调的，如綦江县三费局，其局书由局绅从“刑、仓房遴殷实房书各一人，服其役，不他雇佣”；也有由局绅招募而来的。局书的工作主要包括三项，一是记帐，将公局每月甚至每日款项支出记入专门流水帐簿，供以后进行账务核查；二是经理局内的公产和公款，如对该局所有的田产、房产进行催租工作；三是局内的一些日常办公事务，如局内每日的伙食办理、卫生打扫等等。由于局书具体负责了局内经费的支出，这给局书提供了贪污局款的便利和条件。光绪十六年（1890），保甲局管账秦星甫便在整修保甲局房屋的时贪污工程款一千余两。

局差的职责包括催厘、催租等公局的具体事务。如同衙门里面的差役一样，一些局差利用催厘的职责，中饱私囊。光绪二十八年（1902），张荣拿已失效的局票催厘，被老厘局委员帖送巴县衙门。

三、州县公局的日常事务办理

作为准地方行政机构，公局的日常局务较为繁忙，下面拟从局内公务与局外公务两方面对公局的局务进行较为宏观的论述。

（一）局内公务

在档案资料和各种有关公局的政书中，保留有大量的有关公局运作的章程。这是我们理解局绅工作的主要途径之一。我们以清代南川三费局局绅办事章程为切入点，对局绅办理局务的具体过程进行分析。章程内容全文如下：

一局士新旧交替，须将一年经收、支发、出入银钱确数，详细开贴报单，俾众咸知，然后递具更认，禀状出具并无亏挪浮冒切结，将原簿载明总数，送官核明，交与新局士接管，如有亏短，众绅禀请究送。

一局士管理公费银钱，应钉收支簿各一本，于交替先一日送署钤印，每日将收支出入明晰登记，按半月送官查阅过硃，所需纸张笔墨，每年给钱一千文。

一管局宜廉洁自爱，实支实销，除例支薪水等项外，所有公私应酬俱着自备，不准动支公项，不准私放生息，挪借擅用及另设明目，浮开花账，违者查明，立即禀究追缴示罚。

一局士每届更替清算账时，各乡未经载局绅粮，如有信心，不过听其自行赴局查视；如算账时不往查看账目，该局士不准款留酒食，以节縻费。

一局士具禀三费局公事，准用红禀缮递，概免状式，其接递更认，及送簿禀官查核，或因公费事件到官听审，书役不准需索分文。倘因局事牵连，被人上控，所需讼费，准由局中开支。若因侵渔被控，不准滥给分文。

一经管局士一人，常川在局经理，每月支俸钱三千文；伙夫一名，每月支工钱八百文。局中伙食，每月支钱四千文；烟茶等项，月给钱五百文。按月支发，遇闰不加，每年共钱九十九千六百文，局士往返盘费均在数内，不得滥支，并兼管催收社仓谷石。

上引南川三费局局绅办事章程，亦大致反映了清代巴县公局局绅在局办理公务的具体过程。局绅办公，局内事务有几个重要的节点。首先是新旧局绅工作的交接，最为重要的是做好公局财务的清算与转接工作。候任局绅在接任时，要对卸任局绅任内的财务收支状况进行详细的核对。在交接过程中，地方其他绅士也可对卸任局绅任期内的账务进行核对。其次，公局日常财务的管理。每个公局都有日常账簿本，记录每天公局的收支情况，一般来说是十天到衙门相关房核算、盖章，获得官方的认可。每次有关局绅是否贪污局款的司法诉讼中，这些盖有各房钤印的账簿是公局财务情况的最好证明文件。同治年间，川东道每月给保甲局一本空白账簿，详细记载每日的出入账目，每五日送一次（也有十日一送之说）川东道衙门审核，审核通过盖用骑缝章，每月一本。宣统三年（1911），巴县冬防团练局练勇开支，练勇数目需经衙门审核后，再由三费局拨给款项。同时，公局应将每月收支银款的簿据在月底送交衙门审核，每三月或半年还要将所拨的局款进行逐项比对、检查，“共知底蕴。藉可涓滴归公”。第三，局绅在局办公的薪水。一般来说，局绅都有一定的薪水、伙食费和夫马费。同治年间，巴县团练局局绅金含章，每月领薪水银30两。渝城保甲局首事由八省客长轮流充任，轮值者每月给薪水银十两。光绪十四年（1888）渝城三费局局绅三人路费每月三两，局书一人，薪水银四两。光绪三十一年（1905）渝城团练训习所每月总办局绅的夫马伙食银为二十两，四位会办局绅的夫马银为十两。个别首事也愿意不领薪水，义务为保甲局做事，如巴县保甲局局绅徐秀纯，就曾公开声明不领取薪水。第四，局内的日常事务管理。从巴县档案资料来看，一般都要求局绅住局办公，局绅的一日三餐一般都由公局提供。光绪中后期，由于各公局的经费来源相对充裕，公局还有一笔交际费用用于局绅的日常接待。另外，局内的其他事情，如办公设备的添置，公产的缉查，公款的催收等，都由局绅带领局书、局差来完成。

（二）局外公务

作为准官方的机构，公局承担了大量的社会公共职能，甚至政府的职能，如税收和维护地方治安及地方公共利益。委员或局绅则是这些职责的具体承担者。不同公局由于其职能不同，所承担的局外公务也有很大不同，对于保甲局来说，局外公务更多地是招募、训练局勇，并配合清军在境内维持秩序。我们这里以津捐局、保甲局所承办行政公务为例进行考察。

首先来看津捐局的“议粮”。对津捐局局绅来说，每年最重要的事情就是“议粮”。对各州县来说，每年上级政府下达的捐输额度不一，每年粮民缴纳的捐输银都不同，因此每年津贴、捐输征收之前，地方官员都要召集局绅和地方绅粮就征收额度、征收方式、银钱比例进行协商，这一过程被称之为“议粮”。清代合州，知州接到征收捐输的公文后，“柬请五里绅粮于州之楚省会馆，集议明年捐输若干，本年解半，明年随正粮完解。派殷实绅粮二十人经管。各绅到局任事，准计每人应垫预解若干，至期汇齐申解。明年开征时，各花户输纳正赋外，另有捐输粮票。各绅垫借预解，通以八厘行息，无不敷足”。“议粮”一般包括如下几个重要事项，一是根据该年度缴纳的捐输银总额，确定粮民缴纳捐输银的比率。光绪三十四年（1908），巴县共应上缴捐输银五万一千两，巴县县令“传集三里绅粮酌议”，“按邑中额征地丁，每正粮一两应收捐输银九两三钱五分六厘”。二是确定银钱换算的比例。如同治九年（1870）渝城保甲局、团练局局绅认定捐输银一两合钱一千七百文，正粮库平库色银一两合钱一千八百文，杂项九八色银一两合钱一千七百文。保甲局、团练局局绅认为渝城钱价涨跌不一，应十日一议。三是确定捐输的上缴方式进行决定和垫解银的利率。同治八年（1869）九月，清政府军饷不敷，巴县奉令按粮筹办捐输一次，共派银三万四千两。年内先解银二万四千两，年后再上解剩余的一万两。年内的二万四千两中一万两由当商借垫，等开春后再还本还息。若找不到合适的票号、银庄垫解银两，往往则由局绅自行垫解。同治三年（1864），广安创设捐输局，“委六乡局士各一人征收，不足额则饬局士垫解”。

其次来看保甲局在维护地方秩序中的活动。巴县是重庆府首县，同时也是川东道驻节地。巴县保甲局依靠其较为雄厚的财力，在咸同年间重庆防卫李蓝义军和太平军石达开部过程中扮演了重要的作用。

渝城保甲局招募的团勇大部分为水手和朝天门等沿江码头一带的力夫，而这些水手大都是湖广茶陵州人，这支团勇队伍也因此被称之为“茶勇”或“渝勇”。从档案资料看，渝勇人数保持在一千至两千名间。渝城内外共计三十三坊厢，分为五大团，向系总理一人管理，招募勇丁一千五百名。咸丰四年，巴县保甲团练局共有局勇二千名，一千名由重庆中营游击管理，五百名由左营游击指挥，五百名由右营都司负责操练，年需钱一万二千串。档案资料显示，咸同年间，渝勇时常随清军在四川各地（主要是在川东道辖区）作战。下表是笔者根据巴县档案的相关记载整理而成。

当从具体的防卫效果来看，渝勇的能力似乎不好，咸丰四年（1854）八月，贵州桐梓杨漋喜之乱时，重庆知府曾对评价渝勇“甚属不知纪律”。咸丰十年（1860）七月，重庆镇吴姓游击率领前往大足一带布防，永川、荣昌城垣被破后，渝勇后“闻风溃散”。川督骆秉章对渝勇的观感也不是太好，认为“多油滑不甚得力，拟再加裁汰……只挑留实在精干渝勇三百名”。

公局虽然在征税等方面具有执行权，但对于民众不交厘金、津贴或捐输，公局人员都没有处置权，无一例外地都要“牒送”或移送巴县衙门进行审理。

四、州县公局的经费收支

清代巴县档案中保留有较为详细的津捐局、厘金局、保甲局年度经费支出明细。通过对其经费收支明细的分析，能够呈现出一幅清晰的公局运作情况图。

先来看州县公局的经费收入。不同类型的公局收入来源不同，津捐局、夫马局、三费局、厘金局等具有税费征收权限的公局经费主要来源于所征款项的存留和截留，保甲局、宾兴局等没有税费征收权限的公局经费则来自其他公局的“转移支付”。我们以巴县津捐局为例，来看州县公局的经费收入情形。

清政府规定，津贴、捐输在征收过程中都要扣留部分作为津捐局的办公之用。扣留经费的标准，主要是按照州县距离省城的距离来定，如津贴，“凡局绅之劳金及运解之公费，皆于收数中留支百分之一，其距省遥远之夔州、宁远、重庆、绥定、保宁、酉阳、忠州七属留支百分之二”。

按照四川《通省捐输章程》的规定，捐输局的办公经费和银两递解经费同样来自于各县征收捐输时的扣留款，“各处设局经费宜筹也。此次劝捐，责在官绅，而绅粮充当局士，原系报效急公，然亦不能令其枵腹从事。其设局之资，以及解银进省，绳鞘路费、书役口食、纸张笔墨，所在必需，往岁系照津贴前规。”扣留的标准是依据是依照到省城路途之远近而定，“距省远之夔州、保宁、重庆、绥定、酉阳、忠州，凡解银百两，准扣支银三两，其他府属准扣支银二两，一切局用，解费皆限于此”。实际上扣留的要更高，如光绪三年（1877），巴县三里绅粮李承勋等人在禀文中称，巴县办理捐输银一万六千五百两，按照正粮六千六百两，每两收银二两七钱，另每两收五钱六分作为火耗等的开支；同时每两又征银一两六钱，以一两作为局中差务的开支，六钱填还旧欠的款项，提留比例将近25%。

津捐局不仅有制度性的经费提留，有时还将捐输款截留作为局内办公之用。同治六年（1867），巴县筹办捐输一万九千两，至当年五月二十日，巴县共征收捐输两万零一百八十九两，多征收了一千一百八十九两，这部分余资后来作为局绅的薪水，以及购买绳索和解费银、局费银。

再来看州县公局的经费支出。

巴县老厘局每年所征厘金在4-6万两左右，大部分上缴川东道，作为川东道所属各州县的团练运行经费，同时也留下部分银两作为老厘局的日常行政开支。我们以同治八年（1869）老厘局的日常经费支出表为例，来分析老厘局的运作情况。

资料来源：巴县档案6-5-887“八省绅商奉札抽取百货厘金接济渝城保甲团练总局经费卷”

因资料缺失，我们无法查到同治八年（1869）五月、十二月这两个月份老厘局经费支出明细，但既有的10个月的数据能够说明渝城老厘的支出情况。同治八年（缺十二月），渝城老厘局共征收厘金银35 198，钱14 046 686文。对比该表，我们发现老厘银将近1/3用于老厘局局内的各项支出，2/3用于保甲局的开销。咸丰九年（1859）九月至同治三年（1864）六月三十日，渝城厘金局共支发勇粮军装杂款共银七十万两。这一数据也印证了厘金局设立的初衷——为地方保甲事务提供经费支持。

老厘局的局内经费支出大体可以分为薪水类、日常办公类。具体来说，薪水类的支出包括厘金局局绅的薪水银、厘金局住局医生薪水银、帮工、雇工的工食钱，巴县回龙石、唐家沱、香国寺三个厘金卡执事的薪水。厘金局的日常行政办公类支出包括购买煤炭、米、油、酒、烟、菜、桐油、桌椅、纸张、木料等费。请看表三。

资料来源：巴县档案6-5-887“八省绅商奉札抽取百货厘金接济渝城保甲团练总局经费卷”

从上表可以看出，巴县老厘局主要的支出是支付保甲局的开销，这也印证了前文所说的老厘局支出系保卫“口岸起见”，“无论何项公件不得挪用”。正月可能是新年，支付给保甲局的数额较大，从该份文件看，二月份老厘局付给保甲局银1200两，钱920千文。

从该份月开销支出明细表我们还发现，老厘局局绅的月薪水为10两至40两不等，如总理局绅每月薪水是40两白银，下面的分局如船局、货局委员薪水是每月30两白银，三卡厘金委员的月薪水为30两。三个厘金卡执事每月的薪水伙食银36.5两、钱15千文，巴县三处厘金抽收地点回龙石、唐家沱、香国寺的稽查委员每月薪水为20两，各厘金征收点执事薪水大约在7两白银左右。

我们再来看巴县保甲局经费的收支情况。巴县档案中保留了一份比较详细的同治八年（1869）正月，保甲局经费支出明细。

上述各项共支销银747.8两，钱330710文；共付给保甲局银5328两，钱540串文。

对上述数据整理发现，此一时期，渝城保甲局的主要的经费支出为局内委员、局绅的工食银，每月达到440余两。而局勇的开支则接近于零，这与此一时期川东地区战事已熄有密切关系。但这一时期，渝城保甲局却面临经费不足的问题，同治八年（1869）九月，川东道道台钟肇立称渝城保甲总局“昔年军书旁午，局费尚宽裕如；近来地方肃清局费转形支绌，屡向道库借银支用。虽由厘金不旺，亦由糜费过多”，认为保甲局不该花而花掉的经费太多，遂派保甲委员孔惠前往保甲总局“调齐簿据，彻底勾稽每月实收厘金若干，实支银若干……何款可以裁汰，何款可以核减，悉心妥议，务使浮费悉除”， 缉核每月的支出帐目，核减一些不必要的开支。

五、州县公局与衙门之间的关系

清人傅维麟曾言，“役之工食，每年多不过十二两，或七两二钱，每日不过三二分，仅供夫妇一餐之用。”既有的研究表明，清朝建立之后，州县吏役工食经历了一个不断裁减的过程。吏役工食银两从年均7.2两减到年均6两。巴县档案及其他地方志资料显示，巴县各衙门年工食银为6两。微薄的收入让吏役的生活压力大增。同治年间，四川按察使牛树梅的一份札文中谈及了书役的收入无法让书役能安心工作，札文称：“朝廷设立书役，只此额数，每年工食，仅此数金，加以扣平、搭票、解领、折耗，所余几何。各州县案件繁多，催科缉捕，在在需人，每县差役，动辄数百名，岂工食所能养活？且伊等各有父母妻子，其奉公奔走，亦思为仰事俯育之计，欲其枵腹从事，势不能也！”

如何来筹集书役的办公经费和提高其薪资？同治年间，四川按察使牛树梅建议筹办书役的“规费”，满足书役基本的办公经费与生活需求，遏制书役漫无边际的勒索，达到减轻民众的负担。除此以外，地方士绅利用公局这一平台，补贴衙门书役的办公经费，成了提高吏役办公经费的另一重要渠道。在巴县档案资料中，保存有大量行帮、公局补贴巴县衙门书役办公经费的材料，如巴县城内各盐、茶店，就有帮给盐房规费的义务，据光绪二十八年（1902）年巴县典史衙门出入款清册载，巴县三费局每年支付缉捕经费银349两。宣统元年（1909），巴县衙门二堂朽坏，巴县三费局代为支出维修经费委银76.3两。

渝城厘金局留存局款也作为衙门运行经费的一部分。光绪初年，川东道发审案件向由该道延请幕友办理，而幕友的束脩，则由各县共同分摊。巴县则从每年的新厘局留存款中拨银400两上交川东道作为幕友的束脩。

三费局、厘金局、保甲局、夫马局等公局补贴衙门办公经费，其原因有二，一是公局的诸多报销事务按照章程规定，应由衙门相关各房来负责，如同治时期，巴县夫马局的经费报销由衙门兵房负责；厘金局由户房负责，而三费局的经费核销则由刑房负责。这无疑增加了各房的工作量。光绪七年（1881）正月，巴县三费局首事王肇端在给县令的报销文中说，三费局要给缉捕厅书记、局士过节费12两，差役、刑书赏钱二十一千文。

二是各房办公经费不足，需要公局经费来弥补。同治七年（1868）三月廿日，重庆府吏房书役周应珑、周三纲，户书王辅相、江文通等人在给重庆府的禀文中说，“近来房费清苦异常，所用一切纸张笔墨伙食等项数前增贵，所入实不敷出固不足以资办公”，而保甲局的文件往来都是由户房办理，同时都是有帮办费用的，希望能调查保甲局是否有给各衙门“帮贴”经费。巴县各房书差赴省城公干来往的差旅经费，也由捐输局提供。按照规定巴县每年按正粮一两额外征收捐输夫马银一两，作为各房书差赴省公干往返之费。

在光绪时期编纂而成的《南川公业图说》保留了部分公局的章程，这些章程中记载了南川各公局帮贴衙门各房各班书役的标准，《南川三费章程》规定，刑房经理公费公件，“每年由局支给纸笔钱二十千文，遇闰照加”；户房经收税厘，“每年由局支给纸笔人工钱二十四千文，遇闰照加”。对于下乡办案的差役，公局同样进行帮补。“厅官有捕盗之责，向无捕盗之费”，南川三费局每月给捕差“下乡捕盗之费”钱二十千文；“汛官有查拿匪徒以及私枭私贩私宰耕牛等项之责，向无经费，酌议由局中每月帮钱十五千文以为下乡查拿夫马之费”。快役的经费实行“绩效工资”，快役若能将赃物拿获，“值钱五千，事主赏钱一千，则局中赏该役钱一千”，“赃值钱十千，则局中赏钱二千”，“照赃计赏，以示鼓励”。若只拿到贼而无获赃，则只奖励钱五百文。拿获强盗或外来恶棍“案情重大者”，赏钱十千文，轻者也赏钱五千文。

可以说，公局在经费上帮贴衙门书役是清中后期普遍的现象。我们再以山西平遥差徭局为例，来看该局帮贴该县衙门书役规费的情形。按照该局光绪七年（1881）的章程，该局每年要给衙门各房一定的办差补贴，如兵房，“每月贴给辛资钱二十四千文，按季发给”；又如捕役的壮班，“据局绅面禀，壮班困苦，碍难枵腹从公，每护送祁县差役一名，发钱一百文，送府、介一名，发钱二百文”；每年给库房辛资等钱二十四千文。

衙门各房各班，承差、办案类别不一，规费也有所不同，这有可能导致衙门书役之间存在办公经费和收入之间的差异，公局经费有时便成了弥补差异的资金来源。我们以巴县三费局补助枷班房一案来进行分析。

光绪五年（1879），巴县衙门差役粮班与捕班因案件归属而互控。据巴县绅粮同时也是三费局局绅周瑛称，巴县差役分粮、捕两班，因盐务缉查归捕班办理，导致两班规费收入差距加大，光绪四年十月两班因承办案件的归属问题发生诉讼，周瑛等地方士绅当时进行了调解，“捕班案件应归捕班执刑，粮班案件应归粮班执刑，即粮捕两班伙办之案，概归粮班执刑，以示体恤而昭平允”，在此基础上，三费局愿意捐资银七百两给粮班，“支应丁役、看差饭食，与灯油打扫等费，庶看役免需索之弊，而息两班争竞之端”，并草拟“三里绅粮筹拟章程六条”报县令批准。该章程全文如下。

一募捐银七百两正交当商生息，每年由公局签举公正殷实绅粮一人，充当首事管理，按月经收支给。此系地方善举，并无薪水夫马等费，年终结账，赴县报销。

一每月三里与捕班每班，各保一役与司看管，协同值月，本班经管，按月给看管四班各班工食钱一千文，看役即随本班值月饭食，如再舞弊，一经查出，或被禀发，即行扭案，加倍严惩示革不贷。

一每月给管枷更役钱二千文，管提钥匙钱一千文，嗣后不准需索枷犯合文常例。

一每月给枷犯所灯油、打扫钱三千文，如室中污秽，以及夜间黑暗，作看役是问。

一愚民罹法，身无由主，得免需索之掺，即沾法外之仁，如有逼置混厕等处，即系看役藉开诈索之端，查出立时从严惩办。

一枷犯所创兴善举，原为愚民罹法起见，如有窃劫抢夺啯匪等犯，或枷号追赃，或笼枷示众，正当严加收管，不与平民守法者相等，倘有疏虞，不得藉推免究。

（本条后被删除）一执刑班既奉裁革，案件用刑各班已蒙谕定章程，嗣后捕班案件归捕班，执刑三里案件归三里执刑，至有粮捕两班伙办之案，归粮班执刑以示体恤，理合一并条陈恩鉴恳赏……

对于三费局局绅的上述建议，时任四川总督丁宝桢并不认可，认为其中“有可争之利而蠹民之弊……殊属非是”，担心局绅通过摊派的方式筹集这七百多两白银，“恐其中难免无借端勒捐之弊”；丁宝桢同时认为“至捕班为该县使令之人，一切应由该令主持办理，当除则除，当办则办，何得事事由绅粮公禀始行议办”，似乎并不主张局绅过多的参与到地方行政事务之中，间接地表达了他对晚清州县公局职能扩张及由此带来的民众负担加重的担心。

六、结论

研究者大都注意到，这些以局或公局为名的官方机构，“并非传统官僚行政体制之内的一个部分，而是在正式官僚系统之外的临时官委组织”。此一现象的出现，从地方行政角度来看，则是咸同以后，地方行政、公共事务大增，清政府原来的地方行政体系已经不适应地方政局的急剧变化。光绪十年（1884）底，户部的一份报告提及公局与即有的地方行政体制之间的关系，“溯查设局之始，咸丰年间各省未经收复，地方不能不设局办事，且为设局以破衙门官吏窠臼。”公局的兴起弥补了州县行政不足，其意义表现在。

首先，公局的出现和兴起，让州县具有了相对独立的财政来源。公局与传统幕府不同，并非私人机构，而已具有“准官府”的身份，且渐渐从幕后走到台前，正式参与政务运作。部分公局，如厘金局、捐输局等，具有征收商品流通税、田赋附加的权力，这些公局不仅可以按照章程截留部分作为公局的运行费用，同时，州县政府往往还通过它们搭车征收各类临时的加派。同时，州县公局所拥有的公产（房产或田产），是“产生于国家行政、财政体制之‘外’的地域的行政经费预算”，公局公产也成为州县财政不可分割的一部分。

其次，公局对州县行政的积极作用还在于，政府不参与田赋加派等税收征收事务，既省去了一大笔行政支出，又不违背“祖制”，完成上级政府的赋税征收、治安维持的任务。而从地方或者绅粮、绅商的角度来看，由局绅来参与税捐的征收，一定程度上让州县支出固定化，将州县的支出限定在地方可以承受的范围之内。

第三，公局行政体系的形成一定程度上为建立现代州县行政体系奠定了基础。一方面，公局特别是保甲局、厘金局所经办的行政事务，事实上是州县衙门政务的延伸。对于同治以后公局与官僚行政的关系，梁启超有这样精彩的评论，“以善后、厘金等局代藩司之事，以保甲等局代臬司之事，其余各事，莫不设专局以办之，下至各府州县，皆有分局。故当军兴之时，全省之脉络，系于各局，实缺官则画诺坐啸而已”。另一方面，公局行政亦承担了原来州县行政体制不能完成的行政事务。传统的衙门六房体制，对应有特定的行政事务。鸦片战争以后，州县行政事务有了较大的变化，如政府的开支加大，需要相应的机构进行税收的稽征；伴随着西学的传入，州县政府在办理新式学堂时需要专职的机构予以推动，等等。经征局、劝学所等公局机构适应了上述的变化。

对地方绅士来说，公局的出现为其参与地方政治提供了舞台。而这又在制度层面逐渐改变了清代传统的州县行政体系。局绅，事实上成了地方大部分公共事务的主导者。进入民国以后，这些不听政府训令的局绅成了所谓的“劣绅”，成为地方政局混乱的源头。民国初年，四川民政司令在一份公文中就谈及了这些劣绅对地方政局的稳定所造成的负面影响，公文内称：“治同志军与公口易，治劣绅与讼棍难”，各地“征收稍有头绪，一班劣绅讼棍出头干涉，欲想染指。”局绅的出现及其在公局中所扮演的作用事实上弱化了清政府对地方的控制，在州县事务中出现了“地方化”的声音。

而对大量通过捐纳进入官场的士人来说，公局的运行为大量的委员提供了出路。清代中后期，州县行政运作中大量充斥着委员。委员的出现在很大程度上解决了各省“实缺”与大量候补官员之间的存在巨量差额之间的矛盾。但我们注意到，这些在公局任职的“委官”和经制内的印官相比，在身份、权力上还是有很大的差别。比如我们提到的，各公局局差在办理政务中就没有逮捕当事人的权力，必须要“牒送”或“移送”衙门办理。公局在晚清各地广为出现并长时间作为一临时性机构存在，反映了清政府原有的地方行政系统已经不适应新的时局变化，但清廷却没有勇气在行政制度上进行变革。

（本文經作者授權發佈。原載《中國高校社會科學》2020年，第2期，頁135-146。注釋從略，引用請參考原文。）