乾隆朝铜钱管理的政策讨论及实践：

兼与十八世纪英国小额货币管理的比较

香港科技大学社会科学部       和文凯

摘要：本文从小额货币的视角来考察乾隆时期清政府在制钱供给方面的政策讨论与实践。为了克服这一时期制钱短缺给公共财政与市场交易带来的诸多不便，清政府在尊重市场供求平衡关系的前提下，试图通过增加市场上铜的供应来满足民间对铜需求，从根本上消除私销政府制钱以谋利的利润动机。在此基础上，清政府通过大量鼓铸制钱来满足民间交易对小额货币的需求，进而确保小额货币的铜钱与作为本位货币的银两之间法定比价的稳定。在因地制宜的政策导向下，中央与地方督抚在铜钱的铸造和供给问题存在着良性互动。与十八世纪英国政府在小额货币供给方面的混乱和无效相比较，乾隆朝后期银钱比价的稳定是前现代经济中政府为市场提供小额货币相对成功的一个例子。

关键词：乾隆朝   制钱短缺  小额货币  银钱比价

 现代国家的基本经济功能之一，是为市场提供充分而稳定的货币，包括日常交易中必不可少的辅助货币或小额货币（即零钱）。而在十九世纪之前的前现代货币体系中，小额货币的供给一直是困扰各国的普遍问题。前现代经济中所使用的硬币，有“商品货币（commodity money）”的属性。所谓商品货币，是指政府制造的金属硬币，是其他货物市场交换的货币单位；但因为硬币本身所含有的金、银等贵金属，因此它们又能成为被交换的商品，特别是当硬币中所含贵金属的市场价格高于货币额面价值的时候。“商品货币”的这些特质，是导致前现代货币体系由多种金属构成的重要原因之一。例如，假设本位货币为金或银，而金银本身的价值很高，前现代政府没有技术手段将黄金或白银一类的贵金属制造成为额面价值小的货币；或者是即便制成硬币，又因为尺寸太小而缺乏实用性。因此，前现代政府只能使用铜、甚至铁等所谓的贱金属来制造小额货币，以满足市场零用交换的需要。但由于铸币材料为价值低廉的贱金属，前现代政府也难以阻止私铸小额货币大量进入市场交换。虽然前现代国家对本位货币与辅助或小额货币之间都有法定的换算比率。例如，18世纪英国政府规定，1 坚尼（guinea）等于 21 先令（shillings），而1 先令（shilling）银币等于 12 铜币的便士（penny）。在法定硬币和小额硬币都是“商品货币”的情况下，硬币中所含金属的市场价格变化通常会影响银币和铜钱市场交换的实际比率。再加上长途贸易、城镇大宗交易与地方零散交易对不同价值货币的需求并不一致，因此前现代经济中本位货币和小额货币之间的交换比价在市场交换中经常出现大幅度波动。

 小额货币供应这一难题，西方国家直到19世纪二十年代才找到如何维持本位货币和小额货币法定比价并保证小额货币的供给能够满足市场交易需求的办法。这个方法是彻底改变小额货币“商品货币”的属性，使之成为一种“符号货币（token currency）”。也就是说，一方面使小额货币本身作为商品的价值几乎为零，从而专门承担市场交换中的零换钱（fractional money）的功能；另一方面，国家保证小额货币能以法定比价转换为国家发行的本位货币。这个方法，通常称为小额货币供应的“标准公式（standard formula）”。国家为市场提供符号货币而不是商品货币的小额硬币的制度，跟铸币技术的发展密切相关。英国工业革命之后，铜币的生产技术有了质的突破。1797年，英国企业家、蒸汽机发明人瓦特的生意伙伴博尔顿（Mathew Boulton）将蒸汽动力机械与雕花精致的钢制“母模”相结合，用于大规模生产优质而均一的铜币，这项技术使得英国政府有能力为市场提供不易被私人所仿造、而铸材价格远低于名义价值的小额货币，即所谓的“符号铜币。”英国在1816年通过铸币法案（Coinage Act）之后，摆脱了长期困扰英国经济的小额货币短缺问题。当经世界的现代主权国家，在小额硬币供给的“标准公式”的理论基础上，以机器大工业批量生产硬币以满足市场交易的需要。现代经济中一个颇有意思的现象是大量硬币经常由于各种原因会退出市场流通。但低廉的铸币成本使得现代国家可以随时将新铸造的硬币投入到市场，市面上因此感受不到硬币短缺的影响，前现代经济普遍存在的小额货币供给严重不足的现象成为历史。

 在现代小额货币供给的“标准公式”出现之前，世界各国普遍存在多种形式的货币共存的局面，即政府铸造的金币与银币，或者政府银行发行的大面额的纸钞，多用于长途贸易和城镇的批发贸易；而广大农村集市和市镇的零星交易所必不可少的小额货币，由于政府供给严重不足，主要依靠民间自己来解决，其方式包括私人铸造的硬币，局部流通的所谓替代货币，私人金融机构发行的小面额的纸钱，以及商人之间为了减少使用硬币而通过转账来完成交易。以16世纪前的英国为例，政府采用单一的银币体系，但市场上小额货币极为短缺，民间自制“小钱”（private token changes）种类繁多，“1644年至1672年间，英国1700个市镇所发行的私人小钱种类竟有十二万七千种之多，”每一种的流通地域极为有限。到1663年，英国皇家铸币局开始使用机器制造小额货币，以“便于民间交换（for the convenient change of our people）” 1672年开始生产额面价格稍大的铜币（即farthings 及 halfpenny）。 1697-1698 英国改铸的银币因为含银过多，被商人大量走私到亚洲。而英国皇家铸币局所铸铜币远远不能满足市场需要，急需小额货币的商人或工厂主只得出高价去收购铜币。由于十八世纪英国政府所造铜币里铜材的价格仅为其额面价值的一半左右，政府铜币多被伪造者销毁用来私制质地更轻的铜币。到1753年，英国市场上流通的铜币中百分之四十至五十为私人所制造；在1787年，皇家铸币局估计市面上使用的铜币，仅有百分之八勉强可以说是与政府铜币类似。

 前现代经济社会中存在多种形式的货币，表面上看似乎混乱不堪，但正如黑田明伸指出的，本位货币与小额货币货币不仅有各自流通的地域，而且在农村集市与城镇市场不同的交易渠道中，各种形式的货币之间的交换也有被民间交易所接受的相互转换的方式，小额货币与大额货币互相补充对方所不具备的市场功能，具有很强的“互补性”。但前现代经济多种货币之间的互补性本身也有它的局限性。随着经济的发展，对价值大的货币的需求不断增长，多种货币之间的互补性意味着市场对小额货币的需求随着增加。这样情形之下，如果小额货币的供给没有相应的增长，小额货币的缺乏会给市场交易带来很大的困难。十八世纪的英国经济曾饱受小额货币缺乏之苦。这一时期，虽然英国社会一再吁请政府增加作为小额货币使用的铜币的供应，以解市场小额货币匮乏之苦，但英国皇家铸币局仅在1717-24年，1729-55年，和1770-75 制造了少量铜币（绝大多数一进流通便遭销毁）。同时，英国政府并不设法将新铸造的铜币投放到伦敦以外的地方，特别是对小额货币需要最大的北部工业区。在1740年之后，英国政府对铜币的供应干脆采取彻底的自由放任政策，政府只铸金币，铜币制造则完全听任私人企业主自己解决。

前现代经济社会的政府在小额货币的供给上是否能发挥一定的作用？本文从小额货币供应的角度来考察清政府面对十八世纪上半期小额货币缺乏的“钱荒”现象的政策讨论与实践。清代银钱比价的市场变化，大致经历了四个阶段：清初的银贵钱贱，十八世纪上半叶的钱贵银贱，十九世纪二十到四十年代的银贵钱贱，以及1890年代再次出现的钱贵银贱。当银钱的市场比价严重背离法定比价时，清政府并没有将银、钱视为两种独立的货币体系而对其放任不管。在银贵钱贱的两个时期，即清初与嘉道时期，经世官僚和学者中有不少人提出“以钱废银”，即以国家铸造的铜钱或者发行以铜钱为单位的纸钞来取代白银在市场大宗交易和政府财政中所起的作用。但这两次货币大讨论的政策构想，大多停留在纸面阶段而没有付诸实施。而乾隆期针对钱贵和钱荒的讨论，则体现在一系列积极的政策措施来增加铜钱的供给，试图将市场上的银钱比价稳定在法定比价。因此，我们不能只看到清代银钱比价的实际变动，而不注意清政府在维持银钱比价上的政策努力。

 乾隆时期的铜政与钱法政策，并非如Helen Dunstan指出的那样摇摆于政府干涉与自由放任这两个极端立场。其突出特点是运用市场经济的手段来应对民间私銷制钱，放弃单纯依靠政府行政命令的“铜禁”政策，鼓励民间资本开发国内铜矿和采购洋铜（即日本铜），企图通过大幅度增加市场上铜的供应，既满足民间对铜的需求，又保证京城的宝泉、宝源局以及各省铸局铸造铜钱所需的铜材，从而消除民间私熔铜钱的利润空间。乾隆朝钱法政策在理论和实践上新的发展，以及其稳定银钱比价的成效，是前现代国家通过政府手段，以保持供求平衡的方式来解决市场小额货币短缺问题的一个成功例子。检讨这一案例，有助于我们理解清代国家在经济生活中所起的作用，以及清代政府是如何看待政府与商人、政府与市场之间的关系。

一、作为小额货币的清代铜钱

 清代的货币制度主要由白银和铜钱构成，理论上是一种双金属货币体系（bimetalism）。白银和铜钱在清代经济生活中有着明确的分工。白银价值高而便于携带和运输，因此跨地区的长途贸易或大宗贸易多用白银。白银在十八世纪的中国的使用形式有两种，一种是作为称量货币的银两，另外一种则是由法国、荷兰、西班牙以及西班牙在墨西哥的殖民政府铸造的银元（俗称洋银、洋钱或番银）。洋银如被溶化成银，则成为称量货币。但随着其信用在市场的确立，洋银在十九世纪中期的中国沿海地区作为计量货币广为流通，甚至可以用来交税。但如果需要将银两或洋银切割为零星交易使用的小额货币，则极为不便。清政府铸造的铜钱则属于计量货币。但额面单位仅为一文，面额低而且笨重，是作为零用和日常交易中使用的小额货币或辅助货币，难以胜任长途贸易和公共财政中跨地区支付转移的要求。因此，黑田明伸将白银称为“地域间决算通货”，而将铜钱称为“现地通货”。但二者之间的区别并非泾渭分明。作为“地域间决算通货”的白银与作为“现地通货”的铜钱之间，其实存在一个相互重叠的部分。在诸如土地和房屋买卖等现地大额交易，因为没有长距离运输铜钱的问题，铜钱可以代替白银。跨地域贸易中如果铜钱的运输成本不高，商人使用铜钱的例子也不少。例如，在道光二十六年各省、各关讨论如何银钱并用时，福州将军兼管闽海关敬敫就指出“闽海关税银洋并收，而各小口零星税收多係收钱。”即便如此，在长途贸易中铜钱的运输成本也有令人望而却步的一面。在道光二十六年的银钱并用章程讨论时，两江总督管理盐政壁昌就指出，如果两淮所收盐税不换成白银，则一千串以上的铜钱运解“其运费亦须增至数十倍”之多。浙江巡抚梁宝常也认为，“携领钱千缗，即近在城乡亦艰于盘运。”可见，铜钱和白银虽有可以相互替代的场合，但一旦运输成本过高，则铜钱仍然难以取代白银。

 因此，作为本位货币的白银和作为小额货币的铜钱在清代市场交换中所担当的角色确实存在有无法相互替代的部分。因此，单凭使用铜钱这一点就将清代的货币体系称为“银钱复本位”或“平行复本位”，这是不准确的。叶世昌虽然没有用小额货币的概念，但他明确指出因为制钱的额面单位太低，因此清代的银钱体系不能称为“平行复本位”。从货币体系的构成上看，白银因为用于长途贸易、大宗交易和对外贸易，实质上是本位货币。铜钱作为零用和日常交易中使用的小额货币或辅助货币。清政府规定的银钱官方比价，是一两库平银兑换1，000文制钱，这相当于规定本位货币和辅助小额货币之间的比例关系。但在清代货币体系中，一两白银和一文制钱之间缺乏中间过渡的货币单位（如当十文铜钱，当二十铜钱，或当五十铜钱）。

进入十八世纪之前，中国市场上流通的制钱种类繁多，除了顺治朝和康熙朝的铸钱，还有诸如宋钱、明钱的古钱以及私铸钱和外国钱。清政府所铸制钱，标准也不一致，铸钱重量，轻则每文重七分（康熙轻钱），重则每文一钱四分（顺治十四年和康熙四十一年铸钱）。清代铜钱本身是一种“商品货币”，而政府又没有掌握民间难以模仿的铸钱技术。因此，在利益动机驱使之下，如铜贵钱重，民间则私銷制钱；如铜贱钱轻，则民间私铸制钱。因此，清中期以前，钱重标准的反复调整，可以视为政府在摸索如何维持铜钱的内在价值和名义价格之间的平衡。

清初铸钱所用铜材，多依赖从日本进口的洋铜。康熙五十四年（1715），德川幕府下长崎新令，限制日本铜对中国的出口。由于铜的供应减少，而雍正朝定制钱每文重一钱四分，分量过重，结果社会上私銷制钱严重。政府不得不明令禁止，同时采取严厉的铜禁政策，强令民间不得铸造黄铜器皿，三品以下官民禁止私用铜器，并鼓励民间向官府出卖铜器。雍正帝强调铜禁和严禁私銷铸钱，目的在于保证民间的制钱需要，以期“钱文丰裕，为小民易兴资生”。但这些政策在实际执行中，却收效甚微。内务府总管、管理淮安宿迁关务年希尧认为，即便在铜禁之下，官府亦无力强迫民间以贱价卖铜于官府，民众可以将黄铜器皿退藏，“希冀久后禁弛复用”。雍正十二年（1734），政府被迫将制钱从每文一钱四分减重为每文一钱二分。

雍正时期，一方面民间私銷过重制钱；但另一方面，由于市场上铜钱短缺，私铸小钱流通甚广。在对待国家钱法划一与民间私铸小钱的冲突上，地方督抚对严禁私钱不以为然。甘肃巡抚石文焯和广西左江镇总兵齐元辅虽然所处地方各不相同，但结论却是一致。石文焯强调，甘肃民间所用，“半系小钱，若大钱尚未流通，遽行收毁小钱，则民用不足”。齐元辅指出，粤西地方，官钱不敷民用，民间所用半数为私钱，若“查禁太严，则城乡市集买卖寥寥，商民坐困。是以地方有司仍不得不曲从其便”。以此二人为例，可以看出地方官在钱法问题上，态度相当实际。即如果政府要清理钱法，则必须为民间提供充足的制钱；否则，从民生交易的角度，政府应该允许私钱流通。这一时期的户部官员也认为，平抑钱价的根本，在于鼓铸，“【钱文】鼓铸多，则钱价自减”。

雍正时期的制钱短缺和钱贵现象持续到乾隆时期，一两银仅能换700至800文铜钱，一些地区甚至低于700 文。铜钱市场价格，跟民间对铜钱的需要密切相关。农民卖粮缴税，铜钱流入政府；而政府搭放兵饷，兴修河工水利和灾荒赈济，又会将大量铜钱散发到民间。如果某一地区铜钱相对于白银的价格过高，商人也会从邻近地区大量搬运铜钱以牟利。因此，铜钱现地价格的短期波动，跟各地普遍而持久的制钱短缺，性质并不相同。乾隆时期清政府对以常平仓为核心的荒政极为重视。各省常平仓储备谷物的定额，在乾隆初期总数高达四千万石。乾隆十三年，清朝官员觉得如此大规模的官方仓储是导致市场粮价持续上昂的原因之一，因此将各省常平仓额贮的规模减为三千三百七十万石。为了进一步避免各省粮商趁官方跨地区大规模采购谷物以补充常平仓的缺额而大幅提高粮价，乾隆十七年七月初八日乾隆帝谕令各省“所有存贮实数得十分之三四，即不必亟资买补，其动帑委员采买之处，似可概行停止。”黑田明伸据此认为该上谕公布之后，各省常平仓的买补改为使用铜钱的现地采买，在性质上不同于使用银两的跨地域大宗粮食贸易，大幅度增加了对铜钱的需求。而州县平糶所得的铜钱，要么存于州县，要么易银上缴，增加现地铜钱的短缺，是乾隆朝钱贵的重要原因。

但现地采买常平仓缺谷，对本来就依赖于外地粮食输入的地区来说，几乎没有可行性。即便对各产粮省份来说，由于丰歉时节各不相同，外省采买对因丰收而谷贱的省份来说尤其重要。各省督抚对乾隆帝“停止采买”的谕令并不以为然。山东巡抚颚容安认为山东于乾隆十五、十六两年平糶动用的十四万余石常平仓谷，“若于价平之地酌买补仓，并拨给匮乏之地，则储蓄有备，而以通省之大，仅买此十余万之谷，于民食实无妨碍。”署理湖南巡抚范时绶则认为“买补仓储，惟在因时制宜，价贱则买，价贵则停”，以“不致市价骤昂有碍民食”为准。四川总督策楞则指出“各州县卫所仓谷盈缩难齐，有溢谷多而应买甚少者，有应买多而并无溢谷者，有易于拨运而不能如数者，有数能敷补而挽运维艰者，且收成之有歉有丰，购买之或缓或急。”因此，哪些州县应该采买，而哪些州县又该停止采买，都应该“酌量情形，区别办理。”直隶总督方观承强调“常年地方有收，各就本处买补额贮，自可无须远购，”但“偶遇歉收亟需赈糶，或本省仓储不敷动用，或动用后筹补数多，势不得不资他省之有余以济本省之不足，则采买一事，亦未可遽云永行停止。”其实乾隆帝自己在乾隆十七年七月初八日的上谕中，也没有如大学士高斌所奏请的那样将“动帑委官采买”永行停止，而是留有余地地谕令为“似可概行停止”。乾隆十八年八月河南省收成不旺而常平仓缺额较大，而河南的常平仓同时又有接济山西、陕西两省的责任，针对这一情形，乾隆帝明确谕令河南巡抚蒋炳不必拘泥于乾隆十七年七月所颁停止动帑采买的上谕，而“当因地制宜，或于价贱之处陆续收买，不必剋期取足，令奸商闻风抬价，致于民食有妨。”同样，乾隆二十二年四川“秋收乃数年以来所仅见，”乾隆帝担心谷贱而伤农，谕令湖广督抚“官为采买”，只需注意“毋令市价翔涌致妨本地民食”即可。可见乾隆十七年之后，乾隆帝对于各省督抚“动帑采买”并没有一味禁止。但当乾隆二十四年御史袁芳松奏请于“外省谷价平减之处，动帑多行采买，以裕储备”时，乾隆帝指出如“行令各省一例用帑买贮，是闾阎不得丰收之益，而转受采买之累，其事尚可行乎？”可见乾隆真正担心的是采买是否导致被采买地区的粮价过于昂贵。而采买的决定，乾隆帝也灵活地允许各省督抚“各就地方情形，随宜酌量，奏请采买”，以不抬高粮价有碍民食为准。除了跨省采买谷物，各省常平仓储备还会在户部的协调下以盈补缺，互相支援，与协饷制度颇有异曲同工之处。例如，乾隆二十四年浙江省曾准备动支银三十六万两，委员前往江西、湖北等处买米。由于担心该项采买抬高米价，清廷命湖南省将本省运通米十五万石，以及常平仓溢谷和节年加买谷石中的二十万石一并运往浙江，而浙江省原来准备的购谷价银，则留给湖南省。这样一来，浙江省显然没有必要以现地采买的方式来买补三十五万石的常平仓缺额。另一方面，现地采买并非意味着在州县的现地采买，就算在湖南、四川、河南等产粮省份，省内采买米谷补充常平仓的数额颇大，少则上千石，多则数十万石，大多动用银两在收成丰稔粮价平减的州县采买。而在州县内现地采买仓谷，既有用银，也有将银折为钱文购买，并非一概用钱。而州县平糶谷物所得钱文，大多在当地易银，以避免当地钱价过昂。在不近水次，交通不便的内地州县，应该是依靠本地集市购谷来填补常平仓因借糶出现的缺额。但州县并不一定会按照制度上要求的那样以现地买补来及时填充仓储缺额。当州县常平仓谷物短缺时，地方官通常在州县交代之际，以价银折算成谷数以遮掩实际的缺额，清廷对此并无有效的监管手段。可见乾隆十七年之后，各省常平仓的买补仍然主要依靠本省粮商富户或是省外的主要粮食市场及外省常平仓谷物的挹注，而不是完全依赖于使用铜钱的本地零售粮食交易，银两并没有退出常平仓谷物的买补，因此乾隆时期大规模的常平仓采买和储备，并不是造成全国各地铜钱价格普遍上升的原因。

这一时期的钱贵现象，一方面是由于人口与市镇发展造成对小额货币需求的增加。另一方面，雍正时期因为日本德川幕府的锁国政策，使得原本通过生丝贸易流入中国的日本白银自1685年之后大为减少，在铜钱与白银可以替代的场合，对铜钱的需要也有相应增加。而从白银与铜钱货币互补性的角度来看，外来白银在中国国内市场作为货币使用，刺激了经济的发展，进而拉动民间对小额货币的需要。同样的道理，当1870年代因欧美主要国家采用金本位，世界白银再次大量流入东亚和中国，加上作为铸造制钱的铜材短缺，铜价昂贵，中国在1890年代再次经历制钱短缺的问题。而白银如果作为小额货币使用，在切割、称量、和成色鉴定方面给人以极大困扰，远不如使用计数的铜钱方便。

乾隆五年，福州将军策楞说明福建情况，“如闽省数十年前，虽分厘交易亦皆用银，今则数十两交易亦皆讲钱，不肯讲银”。乾隆六年，分守广东粮驿道按察使朱叔权也注意到铜钱的重要性，“臣生长浙江，如宁波、温州、台州等府，无论大小交易，往皆但知用银而不知用钱，即厘数之间，亦皆用银。今则宁波、温、台各府，不特分厘务用钱文，即成两、成十，亦皆用钱而不用银”。朱叔权任官福建和广东两省时，也注意到福建“自二十年前大小交易皆用银两，今日分厘以至田产各项交易，须用银数十两暨百两以外，皆用钱而不用银”；而广东从前用银者，今“亦多改用钱”。乾隆十年，浙江布政使潘思榘指出，“窃见数十年来，银可贸易之物，渐改用钱。即以江浙而论，如松江之布，杭湖之丝，浙东之麻炭楮漆等物，向日收买俱系用银，今则无不用钱”，甚至“民间田房交易，即盈千累百，契内书银，而实则交钱”。除了对小额货币的需要增加之外，潘思榘也指出铜钱作为计量货币比称量银货的优越之处，“以钱可按数，而稽银难辨色而定”。礼科给事中邹一桂，“【江浙】向来民间交易多用银两，今则不但街坊市集非钱不用，即民间置买田房，亦俱用钱。”乾隆四年，闽浙总督郝玉麟和浙江巡抚卢焯指出国内长途贸易与局部铜钱短缺有一定关联，在他们看来，“松江布疋，嘉定凉鞋等项货物，到浙贩卖者不下钱数百万串，”由此抬高浙江的钱价。乾隆四年，江苏巡抚张渠，“江苏为居货通商之地，户口殷繁，五方杂处。民间贸易大者用银。而肩挑背负，日趁分文之穷黎，既不识银色高低，又不知等头轻重，故以用钱为便。【中略】自乾隆二年宝苏局停炉之后，市价日增，现在每银一两仅可换钱七百二、三十文。”乾隆五年，湖北巡抚张渠上奏，指出“楚省为南北水陆通衢，商贾云集，贸易行用钱文原属急需，”但湖北制钱短缺，“民间除此小钱之外，几乎别无可用之钱。”

在北方，直隶按察使多纶指出，银两需要分析成色，秤称重量，在零星交易已属不便，而“北方乡曲之氓，且多不识银色，尤以用钱为宜。”就山东情形，山东按察使司按察使李渭上奏，“东省买卖，惟价值数十两者或用银交易，其数两之内，俱系用钱交易。”除了私铸铜钱外，福建甚至还有人私制铅钱。甚至在云南、贵州等偏远地区，对制钱的需求也在增加。以云南为例，乾隆五年，云南总督庆复认为，近年来“凡远近民夷，各知自谋生计，入市贸易，需要钱文多寡随宜行使便益，众相宝爱，普例流通。”乾隆九年，贵州总督张广泗奏称贵州在雍正八年才开始铸钱，“缘民苗素习不知用钱，【中略】迩年以来，即便穷乡僻壤之苗猡皆知用钱利便。”

清政府如何通过增加制钱供应以满足民间对小额货币的需求呢？乾隆前期，针对各地持续出现的钱荒，清政府一方面采取措施增加铸钱的供应，政府鼓铸的铜钱，除搭放兵饷外，其余则以官卖以平钱价；另一方面政府也试图增加现有制钱在市面上的流通速度，比如官府平糶粮食以及各盐道所收制钱，或随时易银，或通过修城筑堤和河工等公共工程支用，以回流民间。同时政府也试图劝导大户、钱铺、当铺不要囤积制钱以牟利。京师更规定各铺户存储制钱的上限为五十千文，超过者即令赴市售卖。京师规制铜匠、强制铜钱流通以平抑钱价的种种做法，虽被朝廷向各省推荐，但却遭到督抚的批评。乾隆七年，兵部尚书湖广总督孙嘉淦上奏，认为湖北难以效仿京师做法。在孙嘉淦看来，如果政府严厉稽查铺户囤钱数目，必致扰累民间；即便奉行无碍，铺户一齐售卖钱文于市，钱价必跌，“势必外来小贩逐利居奇，而转售于城外”。对此意见，乾隆也认为京师稽查铺户囤钱，只不过是暂救一时之急，“并非可久行也”。针对京师做法，湖南、湖北、四川、苏州、福建、江西等地督抚也认为，禁止囤积钱文，用意虽好，但不可行；而民间交易用钱还是用银，取决于买卖交易量的大小，大宗交换自然用银，而不用政府敦促；但小额买卖以用钱为便，政府强令用银也是徒劳。清廷在这场钱法政策的讨论中，并没有试图将京师的做法强加给各省督抚。相反，乾隆在硃批湖北总督鄂弥达和湖南巡抚蒋溥的奏折时，再次承认京师平抑钱价的种种强制手段，诸如稽查打造铜器铺户，禁止运钱出京，严令富户不得囤积钱文等，“不过救偏补弊，非经久可行之事也”。那么，在乾隆和当时官员的眼里，什么是解救钱荒经久可行的办法呢？

二、钱法划一与悉听民便：乾隆朝的铜钱供应的观念与政策

  乾隆初期，政府官员在钱法的理念和政策上，都出现了值得注意的变化。乾隆元年，户部尚书兼内务府总管海望奏请弛铜禁。在他看来，铜禁不过是前代权宜之计，“非可常行者也”。海望的理论依据是制钱分量，必须与铜的市价一致，即内在价格和名义价值保持平衡。否则，“铜贵钱重，则有私行销毁之弊；铜贱钱轻，即滋私铸射利之端”。海望主张钱文轻重“必须随铜价之低昂而增减之”。这一建议，如果用同时代西欧货币理论的术语来讲，就是保证铜钱是一种额面价格与内在价值一致的硬币（即fully-bodied 硬币）。海望的建议，理论上虽有一定的说服力，但从鼓铸制钱的角度，政府很难随时根据市场上的铜价来调整制钱的分量。户部尚书署理湖广总督史貽直也主张废除铜禁。在史貽直看来，铜禁适得其反，禁铜愈严，铜价愈昂，而私銷制钱之获利愈高，而“小民趋利如鹜，销毁之弊，将有不可究诘者”。史貽直建议废除铜禁，铜器听任民间照常使用，“庶旧铜得以流通，销毁可杜，钱价自平矣”。史貽直希望停止铜禁之后，原有旧铜回到市场流通，以解民间缺铜之苦；而铜价下跌之后，私燬制钱自然无利可图。史貽直的奏折，受到乾隆的激赏，乾隆硃批道：“此议朕嘉悦览之。【铜禁】朕尤以为行之既久，未便更张。今览卿奏，明晰妥协，情理允当，已准行矣。”

乾隆解除铜禁，是希望从市场退藏旧铜重新回到流通，以解民间缺铜之苦；而铜价下跌之后，私燬制钱自然无利可图，这样一来自然没有必要以严厉刑罚来打击私燬制钱。但在乾隆初期，即便是解除铜禁，允许民间照常使用铜器，铜的市场价格依然居高不下。铜作为一种商品，社会生活当中被广泛使用，从各种日用铜器甚至到烟锅头，这些需求，自然会抬高铜的市场价格。而乾隆制钱，沿袭雍正后期的制度，将重量定为一钱二分。当市场对铜需求增加，使得制钱内含铜量的价格超过制钱的额面价值时，政府很难以强制手段禁止民间私燬制钱。虽然制钱重量从一钱四分减为一钱二分，销毁制钱以获铜出售，利润依然可观。乾隆六年，江西布政使陈弘谋注意到，“江浙二省，商办之洋铜，除卖供铸外，每百斤市价至二十五、六两之多。益见民间需铜之切，客铜之少，而制钱之销毁终不能禁”。乾隆八年，西安布政使帅念祖指出西安的情形，“制钱一千，其重大率八斤上下；民间熟黄铜一斤，其值大率二钱上下。以银一两二、三钱易钱一千文，燬为铜而鬻之，可得一两六、七钱。”

但另外一个方面，市场对制钱的需要得不到满足，造成民间普遍私铸铜钱。乾隆七年，江西巡抚陈弘谋发现在江西，“奸徒将官钱剪边，以铸砂钱。计剪小广钱一文，多搀倭铅，可铸小钱二、三文，而剪存之钱孔，仍可抵一文之用，其利数倍。若燬大制钱，则其利更倍。”乾隆十年，湖北巡抚晏斯盛注意到在湖北的市乡地区，“奸徒将制钱宽边剪取，销铜造卖。惟存有字钱心搀用。盖钱边厚中薄，如制钱重一钱二分，剪边可得七分，所存钱心五分仍可作一文使用。”

既然私燬制钱获铜有利可图，在不改变制钱重量的前提下，根除私銷弊端的办法之一，是政府改进制钱的铸造技术，使得私人无法从镕化制钱中来提取铜质。乾隆三年，两江总督那苏图上奏，称苏州布政使张渠传令铜匠反复试验，发现以“红铜七十、铅二五、锡五”的比例，铸造一种称为“青钱”的制钱，可以有效防止民间私燬制钱以获取铜质。因为青钱销毁之后，或所出之铜脆硬，难以打造铜器；或很难将铜提取，除非使用一种名叫“分金炉”的工具，而分金炉不仅所耗人工炭火甚多倍于铜价，而且容易被官府发现。那苏图同时称，江西钱局在所铸制钱中每铜一斤加入锡五钱，所出制钱，“其铜光亮照旧，亦不能销毁改打器皿。”青制钱如果确有如此功效，则政府在制钱铸造上不用再担心民间私燬的问题。户部官员对此大感兴趣，并在京局试铸青钱。因效果不佳，随即“令浙江省将从前试铸青钱炉匠，拣选二、三名送部，令其指教京局炉匠，如式配铸。”浙江省随即照办。京局铸造青钱的试验成功之后，清廷于乾隆五年三月十八日，谕令京局及各省铸局，一体改铸青钱。中央政府希望于青钱能根除私燬制钱，今后政府可专注于增加制钱供应，而毋需调整制钱分量。例如，乾隆九年，大学士会同户部议覆湖北巡抚晏斯盛奏请减轻制钱重量以防止私銷时，指出毋庸减轻重量而靠改铸青钱就可以到达同样目的。

但青钱并没有取代铜钱的地位，乾隆五十九年之后便不再铸造。青钱不能取代制钱的具体原因虽不清楚，但很可能是民间找到办法，在销毁青钱后照样可以获铜来打造器皿。例如，乾隆七年，江西巡抚陈弘谋发现，销毁青钱时，“若另入少许净铜镕化，则其质自润，打造器皿获利仍多。”乾隆九年，湖北巡抚晏斯盛就认为，青制钱并没有杜绝私燬制钱之弊，“或曰今钱加用点锡不能销毁，毋庸改作【减重】是矣。然臣闻铜匠有分金炉一项，能使五金判质。是钱之加点锡、黑白铅者，仍可销为净铜也。”

如果政府没有掌握铸钱技术以使民间私燬制钱无利可图，那就只能设法使制钱中所含铜的市场价格能够跟与制钱的额面价值保持平衡。办法之一是铸大钱，即在含铜重量成色不变的情况下，增加铜钱的额面价值。例如，西安布政使帅念祖建议铸当十大钱。根据他的计算，当十大钱一百抵值银一两，而燬而为铜仅得银六、七钱，因此“私燬之弊亦不禁自绝矣。”但帅念祖对于铸大钱之后如何防止民间私铸大钱，没有提出有效的办法。用经济而非强制来抑制私銷制钱的另外一个办法，是将制钱减重。乾隆三年，直隶按察使多纶提出将制钱减重为每文七分，根据他的计算，钱一千文“合用铜四斤六两，以时值铜价每斤银二钱五分计之，千钱之铜止值银一两九分”。而保定钱价，一千文值库平纹银一两二钱一分（即一两兑制钱830文）。制钱减重之后，不仅节省鼓铸所用铜斤，而且“私铸无利可图，不禁自息。”乾隆九年，湖北巡抚晏斯盛上奏，提议将制钱从现在的一钱二分，减为一钱，“使销之无利而自止也。”乾隆十年，江南道监察御史欧堪善认为，既然重一钱二分的制钱被剪边之后，在民间交易中仍然被当作一文钱来使用，这足以说明政府可以将制钱减重至一钱。

但清政府对是否将制钱改轻，态度极为慎重。乾隆三年，九卿及户部议覆多纶上奏时，就坚持认为“钱文愈小，钱质更轻，不特私铸易于售奸，而行使亦难永久。”乾隆九年，湖北巡抚晏斯盛再次建议将制钱重量，从每文一钱二分减为一钱，“则销毁无利，钱可广而不匮也。”但大学士会同户部商议之后，认为如果减轻制钱重量，“奸民销毁重钱而铸轻钱，获利既多，私銷更盛。”乾隆十年，大学士张廷玉会同户部议覆欧堪善等人上奏时，仍然不同意改铸一钱制钱，只是希望通过民间将来在日用交易中重银而不重钱，从而收到钱贱的效果。慎重之下，中央政府也有意先在地方试验减轻制钱。例如，湖北宝武局，因铜斤不足鼓铸钱文，又苦无接济，只得奏请改铸八分重制钱。大学士会同户部商议之后，予以批准，认为“该省铜斤既不敷接济，改铸轻钱似可杜绝私銷。”户部准湖北改铸每文重八分之轻钱，带有试验性质，看此项措施是否能解决钱贵问题，“俟试行有无成效，再为酌筹妥协。”乾隆十二年，湖广总督塞楞额和湖北巡抚陈弘谋上奏，认为京外各省皆铸重一钱二分的制钱，唯独湖北铸重八分的“小钱”，“已觉轻重不伦，有关体制”，他们同时指出，湖北铸八分小钱的实际结果，是私銷重一钱二分之大制钱以私铸八分的小制钱。太子少保兼管户部事务刘于义等因此对湖北改铸小钱的结果表示失望，认为“【湖北改铸小钱之后】市上小钱日益充斥，销毁、私铸二弊相因而起。不但销毁日多，私铸更多。【中略】是试铸小钱并无成效。”乾隆十二年之后，湖北省恢复鼓铸一钱二分制钱。乾隆二十六年，苏州布政使安宁认为苏州盛行私铸小钱，“民间行用其宝苏局制钱不过十之二、三。”但因“商贾云集，铜价倍贵于往昔”，制钱多被销毁。安宁因而奏请宝苏局改铸一钱重制钱，但未能得到户部的许可。在地方督抚试铸减重制钱但仍然难以遏止民间以私燬制钱而获利的情况下，清政府只好另图它策。

既然政府不能为民间交易提供充足制钱，清政府对民间私铸小钱、甚至外洋钱文都采取宽容的态度。乾隆十四年，浙江巡抚方观承发现浙江地方有日本所铸宽永通宝的流通，“商船由日本长崎带回者，彼处每千文值低色银七、八钱，带至内地每千文可换制钱九百文，而钱铺仍作千文换出，各有厚利。”方观承认为，“钱文上关国制，下利民生，既严私伪，并禁搀杂，”因而奏请查禁外洋钱文。但乾隆皇帝对此却另有看法，在他看来，“现今钱价昂贵，姑听其搀和流通，则钱文益多，于民用似为便易，亦属权宜可行。”乾隆担心的是，“外洋钱文体质轻于内地，或有奸商将内地之钱销毁改铸以图射利，此则殊有关系，不可不留心查看。”乾隆的结论是，“若核实工本，改铸【日本钱】并无利可图，则应仍听民便，亦可不必查究。”当然，在对日本铜钱在浙江流通持现实态度的同时，乾隆也为今后查禁预为准备，即“在内地鼓铸充裕，市价平减，自应严行查禁，以崇国体。”可见，在钱法划一的国权和民间使用外来铜钱或私铸制钱的冲突上，清政府在钱贵时期的确采取了相当灵活的态度。甚至对外洋钱文也采取宽容的态度。

在如何处理京城与地方的钱荒问题上，地方督抚经常理直气壮地要求中央政府“一视同仁”。例如，乾隆七年，江西巡抚陈弘谋以地方制钱奇缺、私钱盛行为由，奏请将经过江西境内专供京局铸钱的滇铜截留五十五万五千斤之多，以供江西铸钱急需。对此，中央政府虽然认为“滇省铜斤运京鼓铸，关系辇下钱法，甚为紧要，从无外省截留之例。”但也不得不考虑江西“钱文太少，钱价太昂，较他省为甚，只得为权宜之计”批准了陈弘谋的请求。户部官员虽然特别强调此为特例，今后“他省不得援例以请，”但此例一开，其他各省便有权要求一视同仁。乾隆九年三月，湖广总督阿尔赛以湖北鼓铸铜斤不足为由，奏请截留滇省解京铜斤十万斤，留作湖北鼓铸。阿尔赛认为“今之暂留京局之铜，权济楚民之急，实系与国无亏，与民有益。”对此请求，户部也只得以“该省钱价昂贵，事在急需”为由照准。同年三月，闽浙总督那苏图与福建巡抚周学健奏请“圣恩一视同仁”，要求从内务府商人承办专供京局鼓铸的洋铜中，“量匀二十万斤运闽接济【闽省鼓铸制钱】。”乾隆十三年，山东按察使司按察使李渭以山东钱价昂贵为由，奏请截留运京滇铜五十万斤以资山东开炉鼓铸制钱，户部只得同意。即便朝廷对京城钱价给予特殊的关注，但仍有官员力主政府对京城内外钱价应该一视同仁。例如乾隆九年，京城因钱价昂贵，严禁钱文出京。但山东道监察御史杨开鼎对此持批评态度，他的理由是“京城内外皆系皇上赤子，京城以内，固当防钱价之昂贵；而京城之外，独可禁民用钱乎？”在杨开鼎看来，京城以外之人在京贸易者为数不少，而“载出钱文数十千者亦属常有。”如果“承办官员，凡属大钱五千以外载出京城即令拿获，”则民间益发缺钱，小民大受其累。杨开鼎建议，除了三十千文以上应该禁止出京外，往来贸易之人应准许照常贸易。

乾隆钱贵时期，清政府最大的困境是，民间对铜器的需要抬高了铜价，使得私燬制钱有利可图；而减轻制钱含铜量，又面临私铸制钱的增加。如何增加铜的供应，便成为紧迫问题。虽然清政府希冀各地广开铜矿，以国产铜来替代进口洋铜。但这一时期，各地开矿的效果并不显著；而对云南铜矿的开采潜力，政府也无十分的把握。虽然云南铜矿的年出产量，乾隆二年已经达到六、七百万斤，但清廷仍不敢完全放弃洋铜而专靠滇铜，对“外买洋铜”和“内开铜矿”两个办法，采取各不偏废的态度。乾隆二年，政府仍令江浙等省鼓励商人自备资本到日本采买洋铜。乾隆朝铜政观念最大的变化，是充分承认商人盈利的私人动机。

乾隆三年，监察御史马昌安上奏，认为“与其禁铜，不如广开民铜之来路。盖盗销之弊，由于铜少价昂。民间铜斤一裕，则利轻法重，其弊自必可除。故今日洋铜，但听彼商民自行贩卖，不必示以官收，使之观望不前。当此铜价昂贵之时，果无阻抑，则商民趋利，必有出洋贸易，以营厚息者。”在马昌安看来，“今日不必虑民铜之价昂，惟当虑商铜之不来。”大学士鄂尔泰等也认为，“钱法必以铜斤为本，而言铜斤必以足民为先。未有民铜贵而官铜得饶。”但目前官收铜价太低，“铜官价民价相去悬殊，孰肯冒越风涛，以私家之资本作官物之赔垫。”鄂尔泰等人的建议是，如滇铜仅够官用鼓铸，则应辅以洋铜，以供民间用铜之需；而且将来各商所办之铜，“如情愿交官，即行公平收买；如情愿发卖民间，应听其自行售卖，以资民间打造之用。如此，则官铜既足，民铜亦多，铜斤益加充裕，钱价自可渐平。”即便是滇省所产官铜，鄂尔泰等也认为，如供鼓铸之外尚有余铜，应“酌量卖给商民，亦广裕民铜之法，以通商便民。”

鄂尔泰等官员的意见并非孤立。乾隆五年，江苏巡抚张渠上奏，说明苏州城“现今铜价每百斤，市平色银二十二两，合库平纹银十九两八钱。而部定官价为洋铜每百斤给银十四两五钱。”现在商人自备资本出洋购铜，“若亦仍照定价，未免亏商；若照市价给买，又属过昂，【增加官局鼓铸制钱成本】。”张渠建议采取折中方案，将定价提高到十七两五钱，这样一来，“于商本无亏，可以源源购买。于公于私，两有裨益。”张渠的意见很快得到朝廷的采纳。但不到一年，朱叔权指出，中国商人到日本买铜，“运至中国，每百斤时价值银十七、八两或至二十两不等”。而“铜船到口，官即封贮，不许私卖”，官价虽然从银十四两五钱增加到银十七两五钱，仍与时价不敷，结果，“商人因获利无多，往洋办铜益复寥寥”。朱叔权建议今后，“洋铜到岸，听官民照依时价值买，不必勒定价值。该地方官亦不得藉鼓铸各色封贮。俾商民获有利息，则利之所在，人必趋之。将见往贩东洋载铜者源源不绝，则铜斤日多，于鼓铸深为有益矣。”

在开采铜矿方面，政府官员也认为应该鼓励民间投资。乾隆七年，江西巡抚陈弘谋指出，“云南两迤各地方，俱有未开铜矿，如昭通府所属之永善、镇雄等处，昔年曾经开采。因僻在深山，食物昂贵，官给铜价获利有限，厂民因而停止。”陈弘谋因此建议，“听民采办滇铜，到处货贩。”乾隆八年，广东布政使讬庸也指出，广东五金矿藏，“原属天地自然之利，实可惠济粤民，以裕衣食之源。”但从前因官课官价官收，商人无利可得。讬庸奏请粤省锡、铜、铅各矿所出，抽收二成供官局鼓铸，一成供在山官役人公费，除此以外，“听商照市价自行售卖，官不动帑而商无亏本之累。”乾隆八年，广西布政使唐绥祖因考虑商人开矿成本的增加，奏请将粤西回头山所出铜的官收价，从每百斤的八两三钱，增加至十三两四钱。但大学士兼管户部尚书徐本等只同意按照滇省厂价，增至每百斤九两二钱。但乾隆皇帝却认为，“广西铜价每百斤实需银十三两，部议之数仍属不敷，”准广西巡抚和布政使按其加价银两核销报部。虽然清政府最后并不能完全按照铜的市场价格来收购，但总的说来，以利润动机来鼓励商人开采铜矿，以增加市场上铜的供应，同时满足政府鼓铸铜钱的需要，可以说是乾隆时期铜政的主导观念。例如，乾隆三十六年四月初三日的上谕里，乾隆针对贵州办运滇铜时收买商铜定价太低一事明确表示，如此做法，“商人既无余利可沾，谁肯急公踊跃？又安望厂务之日有起色？况铜斤为民间器皿所需，倘商贩不能宽裕，市中需用无资，势必滋私銷之弊。是商铜不可不留其有余，乃理之显而易明者。”

乾隆时期铜政及钱法政策的核心思想，是希望商人从赚取利润的“私利”出发，或积极出洋购买日本铜回国，或出资开发国内铜矿，从而增加市场上铜的供应，使得铜价下跌，从根本上使私銷制钱无利可图；而与此同时，京局及各省铸局，又有充足的铜斤来增加制钱的铸造，从而以满足民间交换的需要。商人在市场上贩铜的私利，最终贡献于国家增铸钱文以满足民间需要的公利。这样的观念，类似于西欧十八世纪斯密等人的经济自由主义的观点。乾隆时期铜政与钱法问题上的“经济自由主义”倾向，并非孤立现象，在对待民间商业及长途贸易等问题也有明显表现。

当然，在具体实施稳定银钱比价各项政策的过程当中，乾隆皇帝本人对政府是否有能力维持银钱法定比价，也不是很有信心，一度认为政府在钱法问题上只能采取彻底的“自由放任。”乾隆十年，在硃批署理湖广总督事务鄂弥达和湖北巡抚晏斯盛奏折时，乾隆写道：“语之救荒无善政，朕于钱法亦云如此。”而针对广东民间流通各色钱文，乾隆硃批道：“今制钱之所以日贵，以行使之处甚广也。粤东既有各色钱文行使，朕意不若听从民便可乎？若定以法令，使其当使反有扞格难行之处。即京师筹划钱法，可谓不遗余力，而总无善策，况外省乎。”在乾隆十三年闰七月十七日针对山东按察使李渭奏请“截留运京滇铜，设局开炉鼓铸，以平钱价”一折的议论中，乾隆帝对管制钱法无可奈何的态度，表露无遗，“钱文乃民生日用所必需，固应亟为筹办。但屡经办理，迄无成效，再四思维，未得善处之术。【中略】朕于钱文一事，非不欲办，实办之而无可办，不若听其自然。”乾隆十四年，针对湖广总督瑚宝奏请改铸当二制钱，乾隆认为，“以朕观之，钱价时有低昂，此亦与年岁相为赢缩。当时和年丰，百昌滋殖，物阜值贱，钱价自平。至立法之减轻加重，当十、当百皆前此所讲。一法行则而诸弊起。但经置议，民间即受钱贵之累。不如以不治而治之。”

但1750年代之后，随着云南铜矿1730年代后产量大幅度的增加，清政府各地官铸局的铸钱数目在1750年至1770年之间达到顶峰，年均铸钱量高达4 百万串。自乾隆二十六年开始，各地督抚陆续报告钱价平减。乾隆二十六年，苏州钱贵依旧，据苏州布政使安宁的报告，民间行使多为小钱或红铜古钱，而“宝苏局制钱不过十之二、三，”原因之一是苏州商贾云集，因而“铜价倍贵于往昔，”民间私銷制钱盛行。但在边远地区，钱价开始下降，贵州巡抚周人骥上报贵州钱价平减，“访查市价每银一两，从前止易钱九百四、五十文，上年尚止易钱九百六十余文。今年春夏竟可易钱九百九十余文。”在乾隆三十四年十月二十二日，广西布政使淑宝因“市价每银一两易钱九百六、七十文，官钱壅积，”奏请减炉减铸获准。乾隆二十六年，湖南省城及各属所报民间钱价，从“乾隆十一年民间时价每串易市平纹银一两二钱五分，”降到“每串止可易市平纹银一两一钱五、六分不等。”到了乾隆四十年，湖南地区钱价更减到“每钱一串易市平纹银一两五分，合库平纹银一两一分二厘二毫。”而在湖北，乾隆三十一年湖广总督定长及湖北巡抚鄂宁上奏，称湖北省现在钱价日贱，“每串仅值市平纹银一两九分。”乾隆三十四年，江西巡抚海明也指出“今二十七、八年来，各省铸钱日多，钱价日平。上年江西市价库平纹银一两兑足钱九百六十文。目下市价止兑足钱九百三十文。”海明奏请出易官钱以平钱价。江苏乾隆四十年时，钱价每两库平纹银换钱九百二十文，已经视为昂贵。而政府随即以以钱九百六十文易银一两，向市场出售官制钱，以平钱价。浙江钱价，在乾隆三十九年至四十一年间，基本稳定在每钱一千易银一两二、三分至一两八、九分。

随着钱价日渐平减，清政府一改钱贵时期对民间私铸小钱的容忍，开始强调国家在制钱铸造上的“国权”。乾隆三十四年六月二十八日上谕，令各地督抚按照小钱所含铜质，按照市价换以制钱，所收小钱则入炉镕化，改铸制钱。浙江省自奉文之日至乾隆三十五年十一月底，共收缴小钱废铜七十万四千五百七十一余斤，改铸官制钱八万九千七百六十二串，扣除成本，还盈余钱五千六百七十六串。江西截止乾隆三十五年三月底，共收买小钱一百二万四千余斤。江苏自乾隆三十四年六月奉旨之日，到三十五年闰五月二十九日，通省共收买小钱三百三十七万一千九百三十六斤。收缴小钱逐渐减少，以江苏省为例，乾隆三十四、五两年，共收买三百三十七万余斤，乾隆三十六、七两年，则为十三万六百余斤，而到乾隆三十八、九两年，只有二万二千六百余斤。在政府制钱供应充分之后，清政府对小钱的态度更加严厉。乾隆五十六年四月二十五日，清政府认为无需用制钱来交换小钱，严令呈缴小钱，以免治罪。稍后中央政府的态度有所缓和，谕令“凡民间呈缴小钱...【若】查明实系零星积存，并非私铸，即按照缴出小钱斤两，量为酌给大钱，小民等不致赔累。”

1770年代之后，各地钱价基本稳定在法定比价。清政府这一时期基本上依靠调节制钱与银的供求来稳定银钱比价。当钱价过低时，政府或用银从市场上购买制钱，或在公共工程或兵饷支出中增加银的比重，或者减少甚至暂停鼓铸新钱。而当钱价转贵时，再恢复或增加鼓铸制钱。以江苏为例，乾隆五十六年十一月，“因市集钱价日贱，每银一两可换大钱【宝苏局制钱】一千一、二百文。经前抚臣奏明，五十七年暂缓开炉，其应放兵饷钱文，暂将银两散放，以为调剂钱价之计。”而当乾隆五十八年正月，江苏“各属据报，每银一两易钱一千二、三十文及四、五十文不等，”为了防止钱价进一步上扬，江苏巡抚奇丰额令宝苏局开炉鼓铸。到乾隆六十年，直隶、江苏、江西、陕西、山西、浙江、福建、广东、广西、湖南、湖北、四川、云南、贵州等省均因钱价过贱而奏明将局铸停止。

嘉庆朝初期，户部一再咨询各省督抚是否可以增加或恢复鼓铸。广西巡抚孙玉庭回复广西现在“市价每银一两易钱一千四、五十文并一千一百文不等【中略】未能仍复旧卯【鼓铸钱文】。”而云南则告之以滇铜铜产不旺，不敷鼓铸。嘉庆十三年一直到整个道光朝，银贵钱贱，鼓铸钱文不仅不敷工本，而且对抑制银贵毫无用处。由于这一时期的银贵，主要是由于鸦片走私导致大量的白银外流，加上中国对西欧出口的减少及美洲白银出产的下降，从而造成中国国内白银短缺。银贵大幅度增加了铜生产和运输和官局鼓铸制钱的成本，而白银外流造成长期国内萧条也在一定程度上减少了对制钱这样的小额货币的需求。因此，在各省普遍停铸的情况下持续存在的钱贱现象，并不是私铸增加或外国钱的大量流入所造成。

道光时期，清政府在白银外流的压力下，也讨论过如何以铜本位来取代银本位（即用钱废银），从而缓解国内通货紧缩的压力。但制钱作为小额货币，面额仅为一文，“以钱废银”政府则不得不铸造大面额的铜钱（即铸大钱）或者发行以制钱为单位的纸币以代替银在长途贸易和公共财政中的功能。但中央政府官员认为前者易启私铸之弊端，而后者又有过量发行而导致通货膨胀的历史教训。从宏观经济学的角度看，嘉庆—道光时期的银贵和国内萧条，其根本原因是因为对外贸易的长期逆差（即白银外流）而造成国内的通货紧缩（即银贵）。面对如此局面，为了保持国内通货供应水平不变从而避免通货紧缩引发的经济萧条，政府可以采取的应对措施是将货币贬值。在金属货币的时代，货币贬值的方法是在保持货币额面价值不变的情况下，减少铸币中贵金属的含量和纯度。但由于清政府使用称量银货（即银两）而不铸造计量银币，因而无法通过银币贬值的货币手段来保证国内通货供应。

西方的机器铸币技术在清末进入中国，这为清政府按照小额货币的标准公式来铸造私人难以仿造的“符号硬币”提供了技术条件。但这一时期，各省督抚竞先采用这一技术大规模制造铜元，造成供过于求的混乱局面。而正当户部着手将铜元的铸造权收归中央管理的时候，辛亥革命爆发，推翻了清王朝。在之后全国政治四分五裂的情况下，各地使用的小额货币可以说的五花八门。直到1957年12月一日中国人民银行发行第一套人民币金属币之后，中国也开始进入了小额货币供给的现代阶段。

三、结语

清代银钱比价的变化，本质上是本位货币和辅助或小额货币之间换算比价的市场波动。清政府试图将市场上的银钱比价稳定在法定标准的努力，实际上是确保小额货币与本位银货之间的法定比价。乾隆时期行之有效的解决钱贵的观念及政策，虽然没有为如何解决嘉道时期的银贵钱贱提供有效的帮助。但在乾隆时期政府维持银钱比价的政策实践，在十八世纪末期基本上到达了政策目标。虽然这一时期政府的货币政策受制于手工铸钱的技术限制，但乾隆时期的清政府通过鼓励民间商人开发铜矿和采买洋铜，以满足市场上对铜的需求，从根本上消除民间私銷政府制钱以谋利的利益动机，进而使京局和各省铸钱局有足够的铜材大量鼓铸制钱，以满足民间交易对小额货币的需求，从而确保小额货币与本位货币（银两）之间法定比价的稳定。乾隆朝后期银钱比价的稳定，这可以说前现代经济中政府为市场提供小额货币相对成功的一个例子。在维持供求平衡的观念下，清政府以经济而非行政手段来抑制私銷制钱，这说明十八世纪的清代官员对市场经济运行的规律有一定的认识。

另一方面，乾隆朝的铜政和钱法政策，在尊重市场供求平衡的基础上，试图在商人射利的“私益”和政府稳定货币体系“公利”之间取得平衡。虽然清政府将铜钱的铸造视为国家权力的表现，但当政府暂时不能为市场提供充裕的铜钱情况下，清政府并不拘泥于钱法划一的“国体”原则，对私钱、小钱甚至外国铜钱在以满足民间交易的作用，给予一定的认可。乾隆时期，京局及各省铸钱局一方面增加制钱的铸造；另一方面也特别注重将制钱投放市场，除了通过兵饷搭放铸钱之外，经济发达地区的督抚还在需钱甚殷的市镇集市，主动设局，以略低于市价的价格将政府新铸制钱或积存旧钱售卖民间。直到乾隆后期钱价渐平之后，清政府开始以官铸制钱收缴市场上的私人小钱，以强调钱法划一的原则。

乾隆时期，清政府对各省在小额货币需求方面的不同要求，采取了“因地制宜”的变通政策，并不将京城的做法强加给外省。同时，地方督抚并不惟京师的钱法政策而马首是瞻，或是提出批评，或者指出其不适用于本省情形的部分；而户部官员对督抚在钱法方面的经验和措施也有了解和借鉴的表现。针对各省在钱法方面采用的措施，清政府也利用奏折和覆议的方式，让其他省份的督抚各抒己见，充分讨论利弊。可以说，乾隆时期的中央与地方政府围绕铜钱的铸造和供给问题，在政策制定上存在着良性互动。

（原载《中国经济史研究》2016年第1期，注释从略）