摘要：长时段的中国财政呈现出明显的物质主义倾向:农业税从“以丁为本”向“以地为据”转变;财政制度改革以简化征收程序、保障财政收入为基本着眼点;商业税收与“重商”“抑商”并无太多关系;“贡”的实用性、官营事业的追求, 主要出自财政考量。由此直接导致国民对于政府财政政策、措施的反向选择, 呈现出中国传统经济的若干近似于“经济转型”的变动轨迹, 但这些似有变化的经济形态, 实际上意味着中国传统经济自身发展不足以产生严格意义上的“经济转型”。
关键词：财政思想;财政政策;经济转型
百姓各食其力, 获得最基本的温饱条件, 是传统中国政府施政的首要目标, 劝农、积贮、救荒, 等等, 因此配套服务于统治需要, 至于社会经济格局、态势, 绝非政府主动作为所致, 更多表现为政治无意识行为与经济自身运行联合作用的结果。对于社会经济而言, 财政政策表现为整体上的滞后性, 先有经济现象, 后有政府相对应的财政政策、措施, 而另一方面, 财政政策、措施复于国民之经济行为选择具有指标性意义, 从而影响及于传统中国的经济社会转型。随着政治活动范围的扩大, 国家事务的庞杂, 财政规模不得不呈现出扩张态势, 与此相应, 西汉以降, 财政的政治、文化意涵趋于弱化, 物质主义倾向日渐明显, 这是中国传统财政的重要变动特征之一, 由此直接导致国民对于政府财政政策、措施的反向选择, 呈现出中国传统经济的若干近似于“经济转型”的变动轨迹。以下试做申论, 以就正同仁。
一、农业税从“以丁为本”向“以地为据”转变
中国传统社会确实存在重农思想, 这与早期生产力有着很大关系, 衣食住行, 样样与农有关, 农业直接提供口粮、畜产禽蛋, 为手工业提供原料, 为商业提供商品, 农业收入是维持社会稳定的最重要基础、最基本保障。农业被视为根本, 不仅止于财政经济方面的考虑。诚如许倬云所言:“秦始皇对于生产是颇为注意的, 是以《史记》中所见几条秦刻石的铭文, 无不有僇力本业的句子。例如琅邪刻石:‘勤劳本事, 上农除末, 黔首是富。’碣石刻石:‘黎庶无繇, 天下咸抚, 男乐其畴, 女修其业, 事各有序, 惠彼诸产, 久并来田。’《吕氏春秋·上农篇》开章就说:‘古先圣王之所以导其民者, 先务于农, 民农非为地利也, 贵其志也。民农则朴, 朴则易用, 易用则边境安, 主位尊。民农则重, 重则少私义, 少私义则公法立, 力专一。民农则其产复, 其产复则重徙, 重徙则死其处而无二虑。’这一段说明了农民对皇权的价值, 在于生产, 服兵役, 守法奉上, 所谓农民朴重不徙, 正是秦汉大帝国的最好国民。”农业税一直被认为是维正之供, 是传统中国国家财政最重要的来源, 农业税的征收一直被赋予财政以外的含义, 民间称之为“皇粮国税”。农业税之所以成为财政收入的主体部分, 重要原因在于农业税涉及的是广土众民, 课税基础庞大, 保障强劲。
农业税的最重要来源是人民、土地, 人是流移不定的, 土地却是不可移动的, 土地税较之人头税, 征收更有保障。尽管人头税具有更重要的人身依附性, 西汉以后, 人头税、土地税呈现此消彼长的明显态势。
西汉, 轻租重赋, 田税很轻, 人头税很重, 包括算赋、口赋、更赋。
唐代租庸调制, 强调的仍是人丁, 以一夫一妇作为征收实物赋税与徭役的基础。
及至杨炎两税法, 最大的变化是舍人税地, 依据财产多少征税。
明代张居正一条鞭法, 进一步加强了这一趋势, 甚且把徭役的征收从户丁转向田亩。
清代施行摊丁入地, 农业税向土地的转移已经达到极致, 在国家政策层面上, 人头税已经取消, 农业税纯然以土地为征收依据。
二、财政制度改革以简化征收程序、保障财政收入为基本着眼点
一时代财政政策与政府收支状况的关联度, 大于与社会经济的关联度, 不同时期可作比较。低税收固然是人民心中的期许, 却不是国家统治和存在的基础, 虽然在中国传统政治伦理中, 人民是国家的基石。“国计服从于民生”, 在此意义上, 不过是一句谰言。
我们以传统社会最负盛名的两次赋役制度改革作为观察的基点。后人评价杨炎两税法, 认为改变租税徭役按丁口征收为以财产计税, 使税收负担相对公平;评价张居正一条鞭法, 认为有利于均平税负、解放生产力。然而, 细究两次改革, 它们均出现于财政危机重重之际, 均以简化税制、方便征收、增加收入为目的, 而且确实为政府增加了可观的收入, 但客观上于社会经济并无想象中的推进作用。
杨炎两税法发生在安史之乱后经济最为萧条的时期, 物价昂贵, 所以要征收与高昂物价相匹配的货币, 一旦物价下跌, 出售生产品以交税的人民更要受损, 因为他们需要出售更多的产品以凑足需要的货币。唐代在安史之乱后实行盐铁专卖、征收商税, 同样出于财政上的考虑。
张居正一条鞭法在北方遇到很大的抵制, 根本原因也在于货币化征税方式的苛民。赋役折银, 迫使广大农民为了缴纳赋役而必须把一部分劳动产品转化为商品出售, 从而加强了他们同市场的联系。从积极的意义上说, 固然可以说有利于整个社会经济的进步, 但另一方面, 农民的生产生活方式因此发生变化, 这种变化是痛苦的、无奈的, 而且几乎是全国性的、普遍性的。
更难以忍受的是, 税收改革之后的负担减轻只是短暂的假象, 负担不断增长才是常态。两税法施行不到30年, 政府又多次改货币为实物, 又有“除陌钱”等种种名目的加征。至迟从明代开始, 国家财政就遵循一种定额化或者原额化主义, 明代的若干财政数字就与宋代之间有着很强的继承性关系;而这种定额化显然满足不了变动之中的国家财政需求, 由此造成了正额之外的附加性或追加性征收项目与数量的日益膨胀, 而不断增加的额外负担最终又不均衡地加之于社会各阶层, 特别是贫穷小户头上。这种缺乏弹性的正额部分与具有很强伸缩性的额外部分形成互补关系的财政构造与原则不但贯穿于明清两代, 而且一直到今天中国的财政设计中还能看到并不模糊的影子。
明代以后, 财政额外部分的正常化, 极大消耗了历次财政改革对于人民的好处, 只是不断增长政府财政收入的规模。张居正一条鞭法实施之后, 不久复有徭役之征, 因为地方政府从上级政府所受的资金分配不充分, 在禁止增税的情形下, “不合理”的摊派和“义务劳动”必然膨胀。一条鞭法不仅统一了维持地方政府运作的各种徭役 (四差) , 又在《赋役全书》等财政簿册中把这些费用作为定额列入存留, 而原先的许多额外负担由此也被归入正额之内。一条鞭法意图削减并固定地方政府的财政经费, 从而杜绝地方政府利用徭役征收所具有的弹性来获取额外收入。可到了17世纪中后期, 随着军事开支的增大, 财政日益窘迫, 使得一条鞭之外的各种徭役名目再一次扩大, 直接导向本质上是原额主义财政体系下的附加的、追加的课征。
三、商业税收与“重商”“抑商”并无太多关系
农业税收固然具有特殊的重要意义, 但工商业发展, 使政府观察到了一种浑厚的税源, 司马迁《史记·货殖列传》云“因贫求富, 农不如工, 工不如商”, 如此, “商”成为财政诛求对象就不奇怪了。传统社会的绝大多数时期, 工商业税收在国家财政收入中均具重要地位, 似乎背离了所谓农业税惟正之供的概念, 引发了对于传统社会“重商”抑或“重农”的诸多讨论。但对于商业的课征, 主要仍是基于财政考虑, 与抑商、重商并无太多关系。
西汉是中国经济变动的一个典型时期, 工商业十分活跃, 富有资财的工商业者却对政府的财政困难表现出不合作态度, 甚至溢出政府可接受的范围, 由此引发有意为之的政治上、法律上的“贱商”, 《史记·平准书》云“天下已平, 高祖乃令贾人不得衣丝乘车, 重租税以困辱之。孝惠、高后时, 为天下初定, 复弛商贾之律, 然市井子孙亦不得仕宦为吏。”与此同时, 政府一方面为商业创造更好的环境和条件, 汉文帝的时候, 开放民间铸钱、冶钱、煮盐, 邓通因此致富巨万。另一方面强化商业税收, 使之成为一种赤裸裸的财政掠夺, 对商人征收“倍算”, 人出一算百二十钱, 贾人倍之;商人还要交车船钱, “轺车二算”, 等等。
北宋时期, 政府对商业税收表现出浓厚兴趣, 北宋中期, 禁榷、市舶、商税三项可为政府提供3400万余贯的收入。元明之世, 商业税收入明显下滑, 明万历初年, 两税定额为夏税麦4605 242石, 秋粮米22 033 217石;部分米麦改征折色, 每年实征白银2 667 680两, 本色米16363 748石, 麦3 982 412石;若将本色米麦依时价 (米1石价银1两, 小麦1石价银0.8两) 折算成银两, 合19 549 678两, 连同折色白银, 两税收入可达22 217 358两。而同一时期的商业税收入不超过400万两, 而且其中250万两是专卖性质的盐税收入。晚清, 财政危机加深, 迫使政府极力扩大税源, 增加税种, 商业税入遂空前高涨, 达到5760万两, 包括盐课盐厘1350万两, 杂税160万两, 厘金1600万两, 常关税270万两, 海关税2380万两;同期的地丁钱粮为2650万两, 漕折为310万两。
历观宋元明清, 无论政府对商业税收持何种态度, 商人地位却未见明显变化, 始终处于一种“名贱实贵”的状态, 官方推崇农为本业, 民间却时时折服于商的财富以及由此带来的满足感、优越感。商业税征收或低, 无补于商人地位, 商业税收或高, 亦无损于商人地位。“宋太祖乃尽收天下之利权归于官, 于是士大夫始必兼农桑之业, 方得赡家, 一切与古异矣。仕者既与小民争利, 未仕者又必先有农桑之业方得给朝夕, 以专事进取, 于是货殖之事益急, 商贾之势益重。非父兄先营事业于前, 子弟即无由读书以致身通显。是故古者四民分, 后世四民不分。古者士之子恒为士, 后世商之子方能为士。此宋、元、明以来变迁之大较也。天下之士多出于商, 则纤啬之风益甚。然而睦姻任恤之风往往难见于士大夫, 而转见于商贾, 何也?其业则商贾也, 其人则豪杰也。为豪杰则洞悉天下之物情, 故能为人所不为, 不忍人所忍。是故为士者转益纤啬, 为商者转敦古谊。此又世道风俗之大较也。”
照余英时的研究, 明汪道昆等士人在商业发展的背景下, 已经对商业另眼相看:“汪道昆《虞部陈使君榷政碑》 (太函集卷六五) :‘窃闻先王重本抑末, 故薄农税而重征商, 余则以为不然, 直壹视而平施之耳。日中为市, 盖与耒耜并兴, 交相重矣。……商何负于农?’汪氏显然肯定商贾既不负于儒, 也不负于农, 他们所从事的也是正正当当的‘本业’。他的说法不但远在黄宗羲‘工商皆本’ (《明夷待访录·财计三》) 之前, 而且更为详尽透彻。他的薄征商税的主张在16世纪也是十分流行的。例如张居正 (1525~1582) (《张文忠公全集》文集卷八《赠水部周汉浦榷竣还朝序》) 和张瀚 (《松窗梦语》卷四《商贾记》) 同持此见, 后者在南京兼摄榷务时并曾实行过薄征政策。”
四、“贡”的实用性、官营事业的追求, 主要出自财政考量
“贡”原本具有浓厚的政治意味, 如果从君主与臣民、中央与地方的关系中进行中西比较, 会发现其中颇有兴味之处。在近代早期的法国, 臣民给君主送礼是受限的, 因为君主接受礼物, 意味着君主必须对臣民承担义务。而在印度莫卧儿王朝, 送礼则是一种常态, 受接见的臣民献上金币、珠宝、马匹、大象之类的贵重物品, 而君主回赠以布匹或珠宝;在这种形式下, 收礼和送礼都是政治关系的象征语言;彼此之间的物品不是以价值来衡量的, 这些物品并不进入一般的流通领域或者成为部门可支配的资本, 而是成为传家宝或者用来供某些特定场合展示, 君主的回赠实际上是一种封爵仪式, 从而将臣民纳入统治主体。
中国传统的“贡”, 也具有浓厚的东方色彩, 是一种供奉, 是庇护者与受庇护者之间一种世代相传的惯性关系, 内涵效忠、敬重、仰慕以及对根深蒂固的优越观念的尊重。大禹时代, “任土作贡”, 强调礼物为地方所产, 物质的实用性倒在其次, 这时的“贡”, 是区域间联系的重要体现, 创造并强化彼此之间政治文化上的关系, 表现为自然秩序的人为塑造。随着时间流逝, “贡”的物质实用性越显重要, 越来越成为财政收入的来源。元代, “贡”的物质意义尤为凸显。蒙古人进入中原, 随意向人民征敛财物, 不时下令要索贡献, 诸王、将领、官吏每到一地都要强迫当地送“人事”, 称“撒花”, 是波斯字saūght的译音, 意为礼物。1244年, 窝阔台次子阔端遣将领道尔达再入乌思藏, 召见萨斯迦派首领萨斯迦班智达公哥监藏 (简称萨班, 1182-1251年) , 萨班携侄八思巴 (1235-1280年) 等, 1246年抵达阔端驻地凉州。次年, 阔端与萨班议定归附条款:一、各地世俗首领, 官仍原职;二、任命萨斯迦首领为达鲁花赤, 赐金、银符;各地官员处理政务应请示萨斯迦金符长官, 不许自由行事;三、各地编出籍册, 开列官员姓名、俗众人数和贡赋定额, 一式三份, 一份进呈, 一份交萨斯迦, 一份由本地官员保管, 以后由朝廷遣官与萨斯迦官员共同征收国赋。关于贡品, 萨班开出了一长串单子, 包括金、银、象牙、珠宝、兽皮、羊毛等。
也正是在财政因素的影响下, 官营经济一直受到高度重视, 传统财政一贯主张将政府自营收入作为财政的重要来源, 从汉武帝一直到孙中山建国大纲, 再到蒋介石南京国民政府时期的财政政策, 无不例外, 西汉盐铁官营, 宋代禁榷收入, 体现了政府对自营事业的追求。
财政政策措施之于社会经济, 固不能认为存在有意识的引导作用, 但却合乎逻辑地具有间接影响, 政府财政政策、措施以便捷征收尽可能充分的财政收入为旨归, 普通大众则以趋利避害为理所当然的经济选择, 从而使得中国传统经济呈现出两个值得注意的“转型”式特征。
第一, 商业持续发展, 其规模并不逊色于农业, 并以业态细碎化为重要特色。
对于特定的税收获取量, 纳税人和政府总是必须付出一定的成本, 包括税务当局所直接支付的征税成本, 以及纳税人因为交税而发生的所有成本即遵从成本。土地税、巨商大贾、小商小贩, 政府征税成本越来越高。传统时代, 商业税的征收显然要比农业税来得困难, 巨商大贾、盐茶之类的专营行业, 容易引人侧目, 被课以相当税收自是容易, 成为政府限制的对象也是十分自然的,散处四方、小额经营的小商小贩, 政府征税技术则难以顾及。何炳棣曾云:“小商人和寒微的商贾, 由于现在能找到的史料太零散, 很难据以综合概括出其发展的规律。然而仍有足够的史料显示明至清初人口成长尚未大到足以对生活水准产生不利影响。当时白银持续流入, 不断刺激工商业及区域间日用品交换的发展;小资本而具有相当商业技巧的商人改进其社经地位的机会甚大。”在明清时期, “许多小商人因有机运就可能在短期内致富, 得到比苦干的自耕农或工匠更多的钱财与悠闲安逸的生活。”相对于农业的高收入、低税收或者无税收, 商业吸引了众多从事小商小贩者, 因此在商业业态上, 我们可以观察到资本低微、规模微弱、行业琐碎的诸多存在。钟文典先生对广西近代各期圩镇分布进行统计分析, 结论是“近代广西圩镇发展有一个奇特现象值得我们注意, 即偏远、落后、地面极不平坦的桂西地区圩镇发展较快。”也可以从另一个方向成为例证。细碎化的商业不能认为是经济发展的表现, 更多的反倒是补强了传统经济形态。
第二, 农业税收沉重区域, 刺激着手工业等补充性行业的发展, 如汉代的畿辅, 明代的江南。
许倬云考察了东西汉起义起源地的区域分布, 发现除了三个例外 (两个在畿辅地区, 一个在陈留) , 都发生在核心经济区以外, 最容易爆发起义的地区在今天的河北、山东、安徽、湖北等省, 都处于陕西-河南中心地带的边缘, 这与土地极端集中现象相排斥, “核心经济区里集中了大型的都市中心和大量的消费者, 农民在此容易利用发达的市场体系, 所以生计是可以得到贴补的。”明代, 江南地区是因为经济作物种植和家庭小手工生产的发展, 才得以有效纾解足以压垮别的地区的赋税之困, 棉纺织业、丝织业为主的多样化经济所创造的报酬颇丰的就业机会, 供给赋税及生活用具, 使苏南成为国内最富庶的地区, 徐光启云:“ (松江府) 壤地广袤不过百里而遥, 农亩所入, 非能有加于他郡邑也。所徭共百万之赋, 三百年而尚存视息者, 全赖此一机一杼而已。非独松也, 苏杭常镇之币帛枲苎, 嘉湖之丝纩, 皆恃此女红末业, 以上供赋税, 下给俯仰。若求诸亩之收, 则必不可办。”
这些经济繁荣之区, 是因为非农产业来弥补而保持其经济活力的, 农业税并不依赖于农业所得。
然而, 这些似有变化的经济形态, 实际上意味着中国传统经济自身发展不足以产生严格意义上的“经济转型”。
根据税收的效率原则, 税收直接减少纳税人拥有的收入和财产数量, 直接减少企业和个人从事经济活动的资源, 同时还可能扭曲市场活动主体的经济行为, 这种效率损失, 就是所谓的税收的“超额负担”, 这是政府课税可能给纳税人带来的超过实际纳税金额的损失。但是, 效率损失的一个前提是, 这部分资源能够产生效率。可事实上, 我们可以看到, 传统中国的税收设计不会带来相应的效率损失, 农业上的盈余、商业上的盈余, 均未出现向着近现代工商拓展的有序发挥。税收的效率原则无从谈起。
复次, 人民越来越多地感受到国家财政予以的压力, 人口增长, 资源匮乏, 人民生活的舒展程度明显下降, 由此带来了一系列的经济变动与社会变迁, 这是另文讨论的内容了。
（本文原載於《中國社會經濟史研究》2018年第4期，注釋從略，引用請參考原文）
