明朝建立以后，逐渐加强对东南海疆区域的社会治理。虽然卫所、墩台、寨堡等针对倭寇、海盗和匪贼而兴起，但明朝遭遇到的倭寇侵扰、海盗骚扰和匪贼倡乱等问题并未得到解决，时常还演变成很大的规模，乃至威胁着明朝的统治。

　　清朝建立以后，海疆依然未靖。明郑政权与其对峙近40年，三藩之乱以及随后在台湾发生的朱一贵事件、林爽文事件等在在反映着清政府在较长时期内并未找到海疆治理的有效办法，所谓的“康雍乾盛世”仍然包含着诸多不尽如人意之处。

一、 海上秩序建设不能简单照搬陆上做法

　　乾隆六十年（1795），垂暮的乾隆皇帝系统梳理了海盗没有得到有效清理的原因，包括在海域区分行政区划、内洋外洋，官员们往往以将海盗驱赶到自己辖区的界外为满足，或由浙江驱赶到福建，或由文官负责的内洋驱赶到水师负责的外洋。他认为：“向来官兵在洋追捕匪船，多至本省交界洋面而止。匪船窜逸邻境，即不复追拿，最为恶习。”这种驱赶有时甚至是虚张声势的，离海盗较远便放炮驱赶，徒费了炮弹，且培养了守土官员的怠惰心理。遇到海盗猖獗局势严峻时，官员还以海域地形复杂，海盗可藏匿地太多为推脱理由，或以炮弹短缺来搪塞；也有的守土官员置王朝安危于度外，肆意与海盗形成攻守同盟，甚至接受海盗的贿赂，给合法商渔民的人身、生意等带来了严重的威胁；营汛官员逃亡现象严重，军队战斗力大大削弱；难以为生的商渔民被迫无奈往往也加入到海盗的行列；因为沿海民众户籍制度没有严格地建立起来，官方对辖区内的民众也没有较精确的把握。这诸多因素的叠加势必导致海上秩序建设困难。乾隆帝曾有针对性地做出决断，要求打破区域界限，惩治贪腐官员，增加军事设施开支，配齐兵员，调动民间社会参与治理的积极性，务求以联合力量歼灭海盗于东南跨省范围的内外洋，以期“靖海疆，彰国宪”，收到一定效果。他要求督抚等官员“务宜留心稽察，毋任蒙混……若视同海捕具文，致令来往无禁，将来获犯后，审出该犯在何处潜踪，惟疏纵之该督抚、提镇是问，不能稍存宽贷也”，并要求他们“督饬将弁奋力严拿净尽，以靖洋面而安地方，毋得视为海捕具文，日久生懈”。乾隆皇帝发现：“沿海一带设立水师战船，原为海洋缉捕盗匪之用，全在船身便捷。若过于笨重，岂能追捕贼匪。可见此项战船于外洋追匪捕盗不能得力。每届修造，需费尤多，徒为承办之员开销沾润地步。节经降旨，令沿海各督抚将现有官船，照依商船式样，一律改造，以为外洋缉捕之需。著再通饬沿海各该督抚遵照前旨，将此项战船轮届拆造之年，俱照商船式样，一律改造。既于追捕盗匪驾驶灵捷，足资应用，而于修造浮费，亦大有节省。该督抚等务当实力妥办，以归实用而省浮费。”显然，海上防御不能简单照搬陆上防御的做法。

　　此外，海上防御的有限兵力配置时常也得不到落实。如福建东冲作为福宁镇中营汛地，额设兵丁90名，实查发现只有15名；浙江定海额设50名，内派在水汛哨船30名，在汛防守20名。在岗的防御力量亦不认真履行职责，甚至以抓良民充为所抓盗匪之数，如江苏某游击杨天相“污拿商船为盗”，以图邀功，导致商人无辜受冤。乾隆皇帝发现这些问题之后，指出：对于海上盗匪，追而不获，甚至比不追危害性更大，“此等匪徒往来无定，非藏匿闽省即窜入浙洋，若不上紧缉拿，任其在彼游奕，盗船多至数十余只，日久横行，竟至占处岛屿，结成巨盗，于地方洋面大有关系”。他要求官兵在发现盗船时，务必“不露声息，或设法诱之使前，以便悉数擒捕”，而不是在相隔很远时就先施放枪炮，让盗匪可以逃窜藏匿，对于藏匿在岛岙的盗匪亦应“悉行搜捕净尽，勿任漏网。其闽、浙、粤东附近洋面省份，所有水师官兵，均著该督抚一体严饬遵办，以重巡防而收实效”。对于不作为的官员应该有相应的劝惩措施，如署海坛镇游击事铜山营参将陈云衢竟敢畏险偷安，不知奋勉，仅予革职不足以昭惩创。闽浙总督觉罗长麟请旨将陈云衢革职，于沿海地方枷号一年，俾水师各营将弁共见共闻，各知警惕，以肃营伍，而整士心。乾隆皇帝“并严饬陆路汛口员弁督率澳甲人等严查滨海渔艇，遇有销赃、接水之犯，立即拿解严究，从重治罪，务期南北兜擒，水陆合捕，使匪党全获以靖洋面，不敢稍有弛懈”。调任两广总督的觉罗长麟也表示要仰体“圣主缉盗安民之至意”，“督饬文武各员一体实力巡缉，设法尽心搜捕，以期肃靖海洋”，并加强对沿海民众户籍管理，形成澳甲体制，确保民众不能随便遁入贼渊。通过相互协同，合力兜捕，以冀全获盗匪，安靖海洋，乾隆皇帝的这些举措在一定程度上遏制了盗匪猖獗的局面。但是，乾隆之后这套做法并没有得到坚持。

二、 海岛、海岸带的开发利用和对海外的认识显得消极被动

　　清朝建立以后，在东南沿海区域为应对明郑政权不惜推行了“禁海”“迁界”政策，使民众生计遭到极大破坏。明郑政权被消灭之后，也曾一度有弃守台湾的声音，显示出对海洋资源的漠视。征台主帅施琅却不以为然，他认为，台湾虽属岛屿，但系江、浙、闽、粤四省之要害，一旦弃守，流民“土番”必然啸聚难制；更有甚者，荷兰外敌“必乘隙以图”，“此乃种祸后来，沿海诸省断难晏然无虑”，“弃之必酿成大祸，留之诚永固边圉”，故奏请派官镇守台湾，“其防守总兵、副、参、游等官，定以三年或二年转升内地，无致久任，永为成例”。清廷采纳施琅的建议，确立了台湾官员三年俸满转升内地之例。这一安排，一则体恤官员孤岛任职之艰苦，加速其升迁；再则防止官员久任孤岛，培植亲信，成离心之势。在清代官方文书中多将这一特殊模式称作“台湾例”，后来这一制度衍化为海疆缺制度，更成为清代“边缺”应势而生的制度源头。康熙五十一年（1712），福建巡抚满保说：福建沿海“地险山多，贱民胆大好事”，应选出得力官员方能成事。尤其是诏安等16沿海州县官“甚为要紧，诚非平庸初任者所能胜任”，应“简选各省荐举者调补”。康熙皇帝遂下旨，“务将闽属十六州县员缺，即行补授发往”。山东、广东等地也紧随福建事例而行，但力度已大大减弱。据已有研究，至雍正二年（1724），沿海各省共计107州县官缺划为沿海缺，其中福建23州县，江南17州县，浙江16州县，广东38州县，山东13州县。这些做法一定意义上具有了“体远臣，重边疆”的目标追求。从实际运行来看，边圉尤其是海岛所受到的重视仍因为海军建设很不够而进展缓慢，台湾行政区划的设置虽说逐渐到位，到清末台湾建省也体现对台湾较其他岛屿受到的重视更多，但显然潜在的管理空间仍很大。

　　海南岛的开发亦显得相对迟缓，更多的是民间自发的渔业和小额贸易活动，人口也相对偏少，除了土著之外，零星分布着由福建、广西渔民、难民而定居者，这种状态让海南岛的经济社会发展处于较低层次。其他像崇明岛沙地开发、淮安滨海地区荡地开发、珠江三角洲沙田开发都体现出改海为陆、管理缺位的现象，地方社会矛盾累积，社会呈现动荡、纷乱的局面。位于闽粤交界处的南澳岛曾经是闽粤海盗麇集之地，也是东亚到南洋商贸活动的重要枢纽，清代曾实现了从海上防御的军事化区域到独立的海岛行政区域的转变，但人口稀少、管理松懈的局面同样一直存在。

　　清王朝保持着一种居高临下的姿态看待西洋，视西方使者来华为朝贡，接受西洋贡品还要说成是“赏贡”。据伍媛媛研究，对于送进清廷的西洋贡品，清朝统治者并没有给予足够的重视和应用。形形色色的贡品原本是西洋各国甄选的精品，反映了当时西方的科技水平和制作工艺，这对清朝君臣来说无疑是一个学习借鉴的机会。然而，清朝皇帝对西方先进技术却置若罔闻，错失良机。譬如乾隆时期英国使臣马戛尔尼带来的一批贡品，长期堆放在圆明园的仓库内，对舰船模型、望远镜、枪炮等科技含量较高且应用价值较大的物品，并没有专门的研究，更谈不上应用，直到咸丰十年（1860）被英法联军烧掉。总体来说，清朝皇帝对西洋贡品大多只是停留在观赏享用的层面上，并没有挖掘深层次的价值，更没有对其科技含量给予应有的重视。

　　到19世纪中叶以后，海疆危机日益加深，朝野各界在列强环伺的压力下被迫“睁眼看世界”，译介西方、日本近代强国思想和科学技术，但体制性的官场倾轧、沉溺于个体私利的科场竞逐都延缓了清朝“自强”“求新”的步伐，越加深刻地陷入被动挨打状态。

三、 地方官员一定程度上可决定地方治理成效的好坏

　　清代福建厦门是一个行政级别不高的地方，晚清时期在国家财力支绌的情形下，却建成了堪称当时最先进的炮台——胡里山炮台。其间虽然前后迁延22年，经过了“筹办”“展办”“延办”等曲折过程，却能最终修成，是与几任地方行政大员的不懈努力分不开的。光绪十年（1884）就任闽浙总督的杨昌濬曾率亲兵巡视沿海营垒，出福州巡视闽江下游、北岸，又至闽江口长门、金牌炮台视察，并检阅守军。他命军队从马尾江底打捞出18墩大炮，分别安装在长门、金牌等处，在林浦、魁岐、闽安等重要门户巩固了防守力量。同时，他下令撤除各海口水道的标识，在沿海各港口遍布水雷。他还整顿军纪和兵制，裁汰老弱，增加新兵。光绪十四年（1888）卞宝第调任闽浙总督后，奏请在闽江口和厦门港布置德国克虏伯大炮各两尊。他认为厦门的战略地位实在重要，“厦门为闽台咽喉，购置巨炮，实厦防最重最急之切”。他说，“上年在基隆，刘铭传即与臣言及，意见相同”，催促朝廷尽快对此作出决断，列入拨款预算，“以便咨商刘铭传定购办理”。同年八月，卞宝第以“福靖穹甲船购炮”为契机，在朝廷尚未允准、经费也没有筹齐的情况下，便与德商订立合同“并购二十八生克虏伯大炮二尊”。光绪十五年（1889）四月，朝廷因国库吃紧，再度要求各地裁兵减员，卞宝第却上疏声言“福州厦门各紧要口岸，防范不可稍疏”，并指出即使裁足一成，所节约的饷银也不过四万多两，而且贻害将无穷。卞宝第在未确认能否拿到朝廷拨款前，就与德国克虏伯大炮公司签下了购买两门大炮的合同，并获得了光绪帝的“恩准”。

　　光绪十九年（1893）六月，接任闽浙总督谭钟麟在朝廷全面裁兵减薪的大背景下，仍坚持向光绪皇帝请求置办胡里山炮台。他继续强调福州、厦门两口岸的重要战略地位，认为：“福州、厦门两海口，旧有各地炮台并电光山新建炮台，共设弁勇一千三百五十六员名……截至本年四月止，福、厦两口实存炮台弁勇五百三十九员名……其厦门炮台俟购运巨炮到时，再行酌办。”在他看来，兵员已少到不能再少的地步，相对于这么重要的海防口岸，不仅不应该裁兵，反而应该增加弁勇。稍后，谭钟麟再次向朝廷奏报：“奏准截留新海防捐输应用……所购二十八生炮二尊，共需价、脚、保险等项厂价六十二万八千二十一马克二十五分，约需银十六万有奇。”因为火炮巨大，离岸安装不易，因此，“起炮上岸需工费若干，察看地方情形再行商议”。显然，在事务推进过程中，还可能遇到额外的项目支出。到光绪十九年（1893）十二月，谭钟麟眼看着“展办二年之限已满”，只好再度上奏，请求“再展（新海防捐输）一年，庶可凑集成数”。他首先强调福建一省的新海防捐输数量太少，继而强调这么少的数额还分给了福靖号铁甲船炮的装备，假如朝廷能答应再展一年，福建省内还可动员地方绅士加入筹款的行列。面对此种情形，光绪皇帝也只好同意，朱批“著照所请”。谭钟麟在推进胡里山炮台的建设过程中，还各方面想办法，除了不断上奏请求朝廷给予支持外，又动用了向地方绅士、绅商筹款的办法。从实际情况看，闽南周边的绅商还是较为踊跃的，如“戴叔焕琉塘人，家故贫，渡斐律滨经商，以忠厚笃敬，款冾华夷，廿余年积赀数十万归，二亲物故，每抱风木之悲，营斋营葬，竭厥心力，家政委弟叔明经理，延宿儒修族谱，糜费三千余金，葺仙谿岩，捐修桥路，岁末掷金钱，施舍平寡，悉出实心。叔明负乡邻之望，倡修始祖祠，捐修罗溪桥祠口路，造厦门炮台，捐助六百金，凡诸义举，莫不踊跃从事，前清佥举为咨议院议员、洪濑自治会长，抱恙时阖族置香案为之祈祷，殆德望之感人者欤？”戴叔焕的义举引起了许多绅商的呼应，闽南地区向来有较浓厚的捐助风气，此前厦门的海防设施遭遇海盗的破坏时，就有官绅商民共同协力，捐出的钱财包括官洋和各种外国货币。

　　位于厦门的胡里山炮台，在错综复杂的人事因素中，虽历经波折，却也最终完成，为晚清海防建设谱写了一曲壮丽的篇章。从整个建设过程看晚清政治，不难看出南北洋海防建设中的资源争夺、不同势力集团之间对自我宦绩的重视、地方绅商对国家事务的责任分担，以及外国势力对一项工程的影响。晚清官僚集团的强弱足以左右地方海防事业的开展，得力的官员甚至可以先斩后奏而无所顾忌，且能把握住有利的时机，表达自我地方利益诉求的合理性，是赢得光绪皇帝“恩准”的重要前提。在晚清财政拮据的时代背景下，勇于上疏向朝廷讨资源，成为地方竞争中的有力手段。在光绪朝的朱批奏折中，可以看到善于把握时机的地方大吏，多能在反复的上奏中显示自己的存在，并多少获得推进地方建设的资源，这是晚清政治运行的基本法则。

四、 对当下海疆区域社会治理的几点启示

　　一是治理海疆必须突破治理陆疆的固有思维。既要充分考虑海疆自然生态、民众生计方式、海盗活动方式与户籍管理方式均具有鲜明的流动性色彩，又必须摆脱省界、内外洋界限等陆地思维观念，建立跨区域、联动协调的追捕海盗机制，选拔出有能力、品行优的官僚队伍，配备起充足的兵力，装备起足够的炮台，充分调动乡勇的积极性，编制适应海洋活动的澳甲户籍，从而实现海域治理“靖海疆，彰国宪”的目标。

　　二是海疆地方社会治理需要持续连贯的地方能员队伍。他们必须有良好的为官素质，宦绩突出，愿意为地方事务竭力奔走，能够影响朝廷决策，这在晚清政治生态中表现特别明显。名臣巨擘也能使民众产生较强的向心力，加快地方社会经济发展。清代推行的“边官缺”作为一种良好的制度设置并未能充分发挥出其应有的作用。

　　三是对海岛、海岸带和海外的认识受制于“天朝无所不有”观念的影响，疏于经营和开发海疆区域。清朝政府仍抱着居高临下的姿态势必不利于吸收外来先进的技术和文化，错过了与西方同步发展的良好机遇，让西方殖民者得以凭借坚船利炮实现其掠夺财富、攫取利益的目的。

　　四是海疆地方社会治理还需要充分调动民众的积极性。海疆区域民众通过搏击大海，获得丰厚的经济回报，但由于他们多受儒家伦理观念影响，经常把光宗耀祖、光耀门楣作为自己人生价值实现的最高目标，因此，他们或以捐献襄助公共工程建设，或自愿组织起来，协助王朝打击反动力量，推进海疆社会的有序化。

　　五是海疆区域多经历着由化外渐入化内的过程。军事征服或武力剿灭往往是较为极端的手段，社会常态下则多须经历“因俗而治”到“移风易俗”到“训民型俗”的过程，最大限度地孤立少数顽固分子，引导社会绝大多数民众习学儒家礼仪规范，可以加速地方社会治理的进程。

（本文原載於《臺灣歷史研究》2025年第3期，注釋從略，引用請參考原文）