战后国民政府对南沙群岛主权的再认识与维护
厦门大学台湾研究院 黄俊凌
摘要：南沙群岛是我国固有领土，位于中国南海疆域最南部，曾被命名为“团沙群岛”。近代以来，南沙群岛的主权受到帝国主义的觊觎，在抗战期间被日本侵略军直接占领，改名为“新南群岛”，并划归日本殖民统治下的台湾管辖。抗战胜利后，台湾光复，南沙群岛也随之被国民政府收复。然而由于各种客观原因，国民政府没能及时派军舰接收南海诸岛，使得菲律宾妄图侵犯南沙群岛主权。在这种情况下，国民政府采取了积极措施，重新确认并对外公布了南沙群岛的名称、岛礁范围等，并用实际军事行动维护了南沙群岛的领土主权。
关键词：国民政府台湾省南沙群岛领土主权
中国南海诸岛包括东沙、西沙、中沙和南沙等群岛。南海诸岛自古就是中国的领土，这已有大量古今中外的史料、档案、地图和文物可资证明。长期以来，中国人民在南海诸岛从事生产活动，南海诸岛是中国最早发现，且持续、和平地占有、开发和经营。然而，自20世纪初起，南海诸岛的丰富自然资源及其地处欧亚航线的地理位置，引起了外国的觊觎，法国、日本相继侵犯南海诸岛，由于中国政府据理力争，法、日的侵略图谋未能得逞。二战期间，日军于1938年侵占了南海诸岛，在最南端的南沙群岛建立了潜艇基地，第二年将其划归台湾高雄管辖。抗战胜利后，台湾光复，南沙群岛亦被正式收复，划归广东省管辖。关于战后国民政府恢复对南沙群岛行使主权的研究，以往只侧重于国民政府派遣军舰接收南沙群岛的过程。实际上，抗战胜利后，国民政府对南沙群岛名称、领土范围、接收方式、开发建设、可能产生的对外交涉以及主权维护等问题，进行了广泛且深入的讨论，并采取系列措施恢复对南沙群岛行使主权。本文利用战后国民政府的外交部档案，将台湾光复后中国政府对南沙群岛领土主权的再认识以及维护进行详细的论述。
一、国民政府关于南沙群岛名称以及领土范围的再认识
早在东汉时期，中国人民就已经在航行和从事生产活动的过程中发现了南海诸岛，并连续不断地开发这些岛屿。如果从东汉杨孚《异物志》开始记载南海诸岛算起，中国人民发现南海诸岛的历史近二千年之久，中国历代许多历史地理著作都提及西沙、南沙群岛，并将其命名为“九乳螺洲”、“千里石塘”、“万里长沙”等，近代以来南沙群岛被称为“团沙群岛”。但由于南海诸岛远离中国大陆，尤其是南沙群岛“距我琼崖远达五百六十浬”，“位于地处航行危险区域，浅滩棋布，礁石罗列”，除“琼崖渔民循例前往渔捞外”，“国人甚少注意”，这使得我国在管理南沙群岛以及维护领土权益时存在众多的客观困难。1933年4月，法国军舰侵入南沙群岛，进行非法“考察”，以示“占领”。虽然法国舰船发现这些岛屿有中国人民居住，“有树叶搭盖之屋，有奉祀神人之像，并每年有我国（按：中国）帆船自琼州载食品来岛”等情况。然而，法国当局仍于同年7月向世界宣布占领上述各岛。法国的侵略行为，引起当时中国政府和中国人民的强烈抗议。法国当局迫于舆论压力，不得不向当时中国驻法大使顾维钧辩称，其所占领的九个小岛，位于安南和菲律宾之间，与西沙群岛无关，此即“法国占我南海九岛事件”。抗战期间，日本军队占领南沙群岛，将“团沙群岛”改名为“新南群岛”。抗战胜利后，台湾光复回归祖国，被日本殖民者划归高雄管辖的南海诸岛亦随之被收复，守岛的日军撤退到海南岛，向国民政府投降，接受遣返。然而战后初期中国军队并没有派军舰去接管南海诸岛。这样一来，南海诸岛中临近菲律宾的南沙群岛自然引起其觊觎。
台湾省行政长官公署给予外交部的回复，则提出了与海军司令部不同的看法，“查新南群岛在商务印书馆出版之地图载为团沙群岛，乃我西沙群岛之一部，位于本省高雄市南南西约七百七十浬处”，有“大小十三岛”组成，“各岛面积均狭小，其中以长岛（按：今为台湾当局驻军的太平岛）为最大，人口仅我国海南岛渔夫居住”，并进而指出团沙群岛“1939年3月30日被日本强力占据，由前台湾总督府以第一二二号告示，向中外宣告各该岛屿名为新南群岛，并以府令第三十一号划归前高雄州高雄市管辖”。至于团沙群岛战后迟迟没有被中国收复的原因在于“本省光复后，将该群岛改划高雄县管辖，并准备本年四月间前往接收。因新南群岛原属西沙群岛之一部，是否仍由本省接管，经一再电请行政院核示，日久未奉指复。加之该岛屿在航行危险区域之内，每年七月至翌年三月间风险浪大，浓雾密布，一至台风季节，航行尤多困难，致尚未接收”。由此可见，台湾省行政长官公署认为新南群岛即为团沙群岛，是西沙群岛的一部分，“系属我国领土，乃因国家多故，致被日本侵占，现抗战胜利，自应收回接管”。此外，台湾省行政长官公署还向外交部提供日本殖民统治台湾时期有关“新南群岛”的调查报告和地图等资料。综合海军总司令部和台湾省行政长官公署所提供的资料，两者对新南群岛的认识存在以下的差异（详见表1）：
从两方的资料看，台湾省行政长官公署提供的新南群岛资料最为接近现今南沙群岛的情况，比海军总司令部所提供的信息更为准确。对于台湾省行政长官公署与海军司令部有关“团沙群岛”、“新南群岛”的不同解释，国民政府外交部除了让双方再查核外，亦向行政院报告情况。
二、国民政府接收南沙群岛前的准备工作
一、由国防部协助广东省政府从速接收团沙群岛，至于接收之地理范围由内政部拟定；
二、关于该群岛之地理位置及所属各岛名称，应由内政部绘制详图，重新拟订呈院核定；
三、目前不必向各国提出该群岛之主权问题，惟为应付将来可能发生之争执起见，应由内政、国防两部暨海军总司令部将有关资料即送外交部，以备交涉之用。
此次会议，明确了国民政府三部门在接收南沙群岛任务中的分工，并为此做了初步的部署。
同年
一、接收范围应依据南海诸岛位置略图，包括东沙岛、西沙、中沙及南沙等群岛；
二、岛屿名称根据内政部所拟定之南海诸岛译名表，修正通过，并于图上另加注斯普拉特一岛；
三、由海军总司令部将各岛实际情况，例如有无淡水、建筑物等加以说明，送交内政部汇案办理；
四、接收时应于临界之主要岛屿上，标立界石以明主权之所在；
五、呈请行政院迅派军舰前往接收，以防他人捷足先登，并在接收前不公布此案，严守机密。
从会议形成的决议来看，鉴于南海诸岛屡遭西方列强侵占的历史以及东南亚国家的觊觎，国民政府显然十分担心接收南海诸岛的行动遭到外来干涉，在采取行动方面不敢大张旗鼓，并且外交部一直强调各部门必须收集有关南沙群岛的资料，以备维护南沙群岛主权时候为“交涉之用”。
而对于此次南海诸岛的接收工作，国民政府高层十分重视，蒋介石特别下达了第9920号机密手令，要求国防部务必于10月份内进驻东沙、西沙等各群岛，行政院亦要求军方在一个月内进驻南海诸岛。
为了接收工作能够顺利完成。
此次国防会议结束后，外交部之前要求“各机关将有关该等群岛主权问题等资料汇送”的工作也取得了进展。台湾省行政长官公署向外交部提供了台湾省气象局从民间“购得有关新南群岛十六公厘影片一卷”，这部影片反映日本殖民统治台湾时期新南群岛作为台湾附属岛屿的情况，台湾省行政长官公署认为这部电影与1939年台湾总督府第122号告示，均可以作为“我国政府随同台湾所属各岛一并接收之重要证据”。此外，台湾省行政长官公署还提供日本1940年编印的《东亚情报》第326号，其中提到“1898年之《美西媾和条约》第三条所规定，系在该菲律宾群岛经纬度以外，与新南群岛的范围不相抵触。而且法国当时宣言占有之际，菲律宾当局的态度在‘不想新南群岛为菲律宾的领海，又该问题与菲律宾利益无关’，因之菲律宾总督府亦大不关心，而美本国的态度亦以为新南群岛是在美国领土权外，不视为问题矣”。这份情报资料亦表明，菲律宾在美国殖民统治时期，明确表示菲律宾的全部领土并不包括南沙群岛，这是美国和菲律宾都承认的事实。
三、国民政府接收南沙群岛的过程以及对南海主权的维护
1946年10月，国民政府“饬派广东省政府委员萧次尹等为接收西南沙群岛专员，会同海军及各部代表前赴办理战后接收任务”。
虽然国民政府完成了对南海诸岛的接收工作，但之前担心外国势力的干涉，接收南沙群岛的行动并没有对外公开。而完成接收后，则面临着是否对外正式宣示南海群岛的接收及其范围的问题。为此，行政院计划于
一、一国疆界之划定，当以主权谁属为依据，不能以与他国接近惧生纠纷理由，而自行放弃寸尺领土，即使放弃，亦不能消灭与他国接近之事实，我退彼进，仍旧接壤，结果徒只丧失国土主权；
二、南沙群岛既已为我领土，且其接收之范围系依内政部所制之南海诸岛位置略图所示之全部范围，斯公布之范围应以该群岛之全部为范围，毋庸置疑；
三、所拟放弃之有关岛屿，虽无任何经济价值，但在军事上对潜艇活动确有莫大便利，即使经济与军事价值皆不具有，然既为我之主权所在，虽一石一木，似不应有所弃舍，何况今日国际列强皆竞以地理政治学说为领土之主张，国土不厌多，他方求之不得，我何可自甘放弃；
四、领海亦国土之一部，主权有关，不容放弃，何况南沙群岛与菲律宾之巴拉望岛相距在十二浬以上，据国防部代表报告，双方彼此除去领海三浬外，尚有相当距离之公海以相间隔，并不如我之与苏联在东北及新疆之密迩接壤。
外交部所列出的四点意见，毫不客气地批评了海军总司令部放弃南沙群岛部分岛屿的荒谬观点，指出了南沙群岛的军事、地理位置极具价值。虽然当时地理勘测技术尚无法发现南海诸岛海底可能存储巨量石油的经济价值，但外交部代表已经从当时世界逐步重视海权的趋势，指出了南海诸岛的战略价值。从今天南海地区日益凸显的商业经济和地理战略价值来看，当时外交部对南沙群岛寸土必争的态度，具有相当的前瞻性，也部分体现了当时国民政府在战后试图改变羸弱面貌和抵御外来侵略干涉的决心。
此外，外交部代表沈默还对公布南沙群岛的接收范围和有效维护南沙群岛领土主权之间关系，提出了具体的建议。他认为“仅公布全部群岛为收复范围尚有不足，确实进据实为首要问题”，而“南沙群岛中现改称太平岛、永兴岛及南威岛，皆有淡水，适于住人。现我海军因限于实力，仅进据一太平岛，永兴岛及南威岛尚未占领，其他不宜居住而在国境上有重要性之岛屿亦多未竖立国界标桩。在此种名义占领之下，纵令公布全部南沙群岛为收复范围，日后恐亦易发生国际纠纷。为今之计，我政府除应急速实力进据永兴岛与南威岛外，至其他有国境重要性之主要岛屿上，从速竖立我国领土标桩，并建立灯塔、浮标等有利航海之设备，似此方足资证明其地为我所有，并可避免他日国际纠纷”。显然，外交部认为中国政府仅仅公布对南沙群岛的收复范围是不够的，尤其是在远洋岛礁不利于派兵驻守的情况，必须确立主权标识，做到口头主权宣示与实际控制相配合，才能够有效地维护南沙群岛的领土主权。
由于此次会议对西南沙群岛的接收范围出现较大的争议，参会各方没有立刻形成共识，达成任何决议。
一、关于公布范围，应照内政部呈准之我国南海领土范围为标准公布范围；
二、关于公布方式，采用发表新闻方式，在国内宣布，并由内政部编制西南沙群岛史地及设施情形及附图说明，呈送国府备案，同时通饬国内机关、学校一体知照；
三、关于公布时间，应俟南沙群岛中之重要岛屿（如双子岛及南威岛）进驻后，并于临近之次要岛屿上竖立领土标帜及予以公布。
从最终的会议决议看，国民政府各部门一致达成了不放弃南海诸岛任何岛屿，实现全面接收的决议，并且做好了对国内各机关、学校普及南海诸岛史地知识的宣传工作。应该说，国民政府对于维护南海诸岛领土主权做了确实的工作。当然，从两次的南沙群岛接收范围审查会议来看，也暴露出国民政府在维护南沙群岛领土主权方面存在难以克服的困难和隐患。
首先，近代中国长期遭受外来侵略，抗日战争的胜利更是付出了巨大的代价，使得国民政府在应对外来侵略干涉，维护偏远海疆领土主权时，缺乏信心，所以少数人有放弃南沙群岛部分小岛，避免与西方势力冲突的想法。尤其越南、菲律宾临近南沙群岛，其背后分别代表法国殖民当局和美帝国主义的势力，国民政府防备东南亚国家觊觎南沙群岛的同时，也面临应对西方列强可能干预的危机。因此，国民政府在维护南海诸岛领土主权时，显得格外谨慎低调。
其次，南海诸岛的地理环境不利于国民政府维护领土主权。一方面，南沙群岛海域暗礁险滩密布，海上气候多变，且地处偏远，国民政府的海上军事实力有限，要做到日常的军舰巡航极为不易。另一方面，南沙群岛中有淡水的岛屿极少，能常驻军队的岛屿只有太平岛、南威岛等，但军队的日常补给十分困难，国防部就曾提出驻守南沙群岛主要岛屿接济困难且要耗费巨资，质疑驻守南沙群岛的价值所在。实际上，南沙群岛距离中国大陆海岸偏远，在当时的条件下易攻难守，维护领土主权存在着客观上的难度。事实证明，如今南海诸岛的部分岛屿被东南亚国家所强占，主要是因为我国以往的海防力量在无法在该区域实现正常的巡航，给予他国可乘之机。
四、结语
南沙群岛，自古即为中国的领土。近代以来，饱受外来侵略的中国积贫积弱，在维护南海诸岛的领土主权方面显得有心无力。抗战胜利后，中国政府从日本侵略军中收复了南海诸岛，恢复对南海诸岛行使主权，并对于南沙群岛名称、岛礁范围、如何接收以及应对可能的外来干涉等，进行了全面的讨论，完善中国政府对南沙群岛领土主权的认识，达成了坚决维护南沙群岛领土主权的系列决议。这段历史是我国拥有南海诸岛主权的重要证据，重温这段历史对我国维护南沙群岛主权，也具有相当重要的现实意义。
[原载《厦门大学学报》（哲学社会科学版）2014年第2期，注释从略。]
