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任峰、馬猛猛 | 「中央集權」在中國:一個現代概念背後的歷史邏輯
  发布时间: 2022-07-26   信息员:   浏览次数: 10

中国政治学的自主性话语体系建构以及“历史地理解中国”的传统转向,离不开对近百年来政治学知识路径与概念体系的回顾和清理。“中央集权”可以说是研究百年来中国政治学概念体系和主导性政治话语的典型案例。清季民初以来形成的“中央集权”概念,深刻形塑了现代国人对中国古代政治最基本的历史认知和价值评判。中央集权与分权作为现代政治学极为重要的一对范畴,被广泛应用于分析和评价古今中外政治体的权力分配模式及其动态演进过程,更是理解现代中国国家治理体系和政府原理的核心概念。尽管中央集权与分权作为一种具有普遍性的政治现象描述,可以在人类各大文明体中找到相关的智识资源和实践传统,但“中央集权”概念的出现及其成为全球范围内的主导性分析概念的历史过程,本身即是一个值得研究的现象。一百多年前“中央集权”概念的输入和适用引起了思想界的争议和批评,1904年夏曾佑就生动点出: “今者忽有中央集权四字,出现于此已衰已弊之老大帝国,而此老大帝国,与他言之不信,而于此四字若或信之。由此可见,中央集权概念在中国的传播和运用过程并不是一个自然而然的过程,那么何以在今天会被人们视为一个近似内在生成的术语?

“中央集权”概念自20世纪前后输入中国,就形成了多种系属于不同情境和理论框架中的习惯用法,比如中国古代史叙述和西方立宪体制框架中的中央集权,现代中国央地关系中的集权与分权等。上述中央集权用法对于如何界定中央或中央政府,如何理解或权力集中的历史过程,的具体内容或国家权力的具体划分及其本身适用的条件存在显著的差异。本文主要聚焦于1899年至1911年这段历史时期,尝试运用概念史的方法探究中央集权概念最初引入中国时的历史情境及其意涵演化过程,我们可以发现这一时期是中央集权概念最初输入中国并开始广泛传播的时期,此时所形成的“中央集权”思维范式和习惯用法不仅形塑了百年来中国知识界对于中央集权的一般性认知,并且从更深层次影响了对于现代中国政治有关文明传统、政体和内外关系等基源性问题的争论和重思。这不仅有助于我们认识近代中国转型期政治与思想文化变迁的历史逻辑,也可以推进对中国近百年政治学话语体系以及思想基础的深层认识与反思。

一、中央集权的理论和历史之维:梁启超与“中央集权”概念的早期传播

“中央集权”作为一个源生于西方的历史政治概念,最先通过日本学者对西方法政书籍的翻译引介而成为一个日语词汇,再通过晚清报刊、出版物等对日译西方法政书籍和文章的再转译,进入到中国学人的视野当中。在英语的普遍用法中,中央集权对应centralizationcentralization of authority等。 《布莱克维尔政治学百科全书》对政府部门内部集权与分权的定义是在大的管理区域和那些较小的管理区域之间权力的纵向分配。这种分配在宪法上是联邦学说所固有的并且是政府内部关系的实践特征。《辞海》对中央集权的定义是“‘地方分权’的对称。国家权力集中于中央政府的制度。在该制度下,地方政府统一服从于中央政府,根据中央政府的政策、法令办事,受中央政府的领导和监督”。

(一)中央集权的早期输入:政体与治体之间的《商会议》

1904年,夏曾佑在《再论中央集权》一文中意识到中央集权概念引入过程中存在的问题,然求之我国,非惟无此名,并无与此理可相比附之说,而中央集权四字,直至今日,始从外国输入焉“中央集权概念是否确如夏曾佑所说,是在1904年前引入中国的呢?通过对多个数据库以及纸质文本的检索可以发现,中央集权一词在1900年以前鲜有中国人使用,1896年《时务报》刊登译文《论日人经营台湾》,其中运用了与地方分权相对的中央集权概念——“破中央集权之弊,而行地方分权之实,知县又得其人,庶几能举治绩乎?

梁启超于1899年在《清议报》上发表的《商会议》一文明确使用了与地方自治、政体等概念紧密相关的中央集权概念。1898年维新变法失败,梁启超出逃日本,在流亡期间他不断学习经由日本翻译的西学法政书籍,并在他创办的《清议报》对诸多西方法政学说进行译介和评论,此时梁启超对中央集权的认知显然来自他当时阅读的西学法政书籍。梁启超在《商会议》开篇即引述中央集权与地方自治相对的政体分类说: “西人论国之政体有二端:一曰中央集权,二曰地方自治。中央集权者,一国之有政府,综揽国之大事,整齐而画一之是也。值得注意的是,梁启超在《商会议》一文中主张将国家政体类型学学说运用到海外中国商会的创立和组织中来,“欲采泰西地方自治之政体,以行于海外各埠也”,梁启超所指商会,实则以英国东印度公司为参照,他所列举的商会应承担之职责也远远超出了商业联合组织的范畴,包括广兴教学,革除恶俗,恤救患难,利便交通等,实可视作集商业、教育、风俗和公共服务于一身的类国家组织。康梁在流亡海外的数年间,不断动员海外华侨商民,倡议“救上”“复政”,一方面给清政府施加政治压力,另一方面也让梁启超认识到海外侨商的政治潜力,因此商会倡议很可能反映了梁启超通过近似于“海外共和国”的商会实践其政治理想的意图。

梁启超在《商会议》中指出中央集权与地方自治不可偏废,二者构成了一个政治体中的不同要素,但他通篇以地方自治为论述主体,把地方自治程度视作衡量国家实力与文明程度的主要标尺,“就天下万国比较之,大抵其地方自治之力愈厚者,则其国基愈巩固,而国民愈文明”,梁启超认为中国历史上素来有地方自治的传统,“实已与西方暗合”,因此需要根据时势变化对固有的自治传统进行扩充。另一方面,梁启超文中很少论及中央集权,但对中央集权的思考依然隐含在一些关键的论述中,梁启朝认为中国的地方自治与西方最大的差别在于,“西人各乡各埠之自治,其规制皆画一有定,常能与他乡他埠联为一气,脉络贯注,散之则为百体,合之则为全身。中国则不然,规制各不相谋”。西方国家的地方自治能够自下而上地将不同地域层级整合成能够自我保全和扩充维系的共同体,而中国传统的地方自治则缺乏这样的“扩充联络”能力。同时梁启超认为如果要革除旧俗,就必须“每埠有中央集权之所”。

1899年梁启超发表的多篇文章中,我们可以发现两种不同的政体学说,一种即前文所区分的中央集权与地方自治政体;第二种则以梁启超同年发表的译文《各国宪法异同论》为代表。梁启超在《各国宪法异同论》中指出: “政体之种类,昔人虽分为多种,然按之今日之各国,实不外君主国与共和国之二大类而已。其中于君主国之内,有分为专制君主立宪君主之二小类。这一政体分类法还可根据是否有议院而进一步划分为立宪政体和专制君主政体。在现代政治学的知识体系中,梁启超提出的第一种政体学说被称为政府间关系,往往用于衡量中央与地方政府之间的权力分配关系,一般不作为政体学说来讨论。但是后出的现代政治学概念框架并不适于作为评判前人思想观念的准绳,梁启超在1899年用政体概念指代以上两种政治体制的区分方式,并没有对此进行明确的辨析。直到1901年的《维新图说》,梁启超在为维新主义所作的分类图中体现了他对于上述两种政体学说的整体思考:


在梁启超看来,全国集权和分立自治是比君主立宪、专制等政体更高一级的政体分类,但是梁启超也没有对这一政体分类框架背后的逻辑做出明确的解释,事实上有关中央集权和地方自治、专制与立宪这两对政体分类学说之间的内在理论关联与歧异引发了数年后中国一系列的政治思想论争。

从形式上看,梁启超对“中央集权”的认知主要受西方法政学说的影响,但若深入考察梁启超同时期的相关论述,我们不难发现中国思想传统在他的论述中仍然表现出坚韧的思想延续性。梁启超主张集权与自治相调和,“集权与自治二者,相依相辅,相维相系,然后一国之体乃完”。“相维相系表达了集权与自治在相互约束制衡的基础上有所超越,在更高层次上达到共生和互融,实现一体的理想境界,中国传统中的上下”“内外”“轻重等相维相系即是这一辩证关系的经典表述。此处的一国之体并非近代语境中的国体,而是指官骸各尽其职效其力,则肤革充盈,人道乃备,有一痹废,若失职者,则体必不立,惟国亦然”。强调内外设官在权责职分上能够清晰明确,上下有序,各司其职,共同构成一个基于礼治秩序的整体,这同司马光《应诏论体要》中“为政有体,治事有要”“上下相维,内外相制”的治体思维一脉贯通。梁启超对集权自治关系的讨论实则映射出了中国治体论传统在西方政治话语冲击下的现代表述。

(二)法政理论与历史叙述:西方书籍译介中的“中央集权” (1900—1903

1900年前后,大量西方法政书籍的系统翻译和引入提供了关于中央集权知识起源的关键性参照。中央集权概念在20世纪初开始进入近代中国知识分子的视野并非偶然,张灏先生用转型时代一词指代1895年至1920年初这一段历史时期,这是中国思想由传统过渡到现代,承先启后的关键时代。无论是思想知识的传播媒介,或者思想的内容,均有突破性的巨变。“中央集权这一新词汇的流行恰恰反映了近代中国新的思想论域的出现。19世纪末20世纪初,西方政治学的知识概念体系正式传入中国,因而这一时期也是中国近代政治学学科发展的萌芽期,《商会议》在《清议报》上发表的同年,伯伦知理《国家论》在《清议报》上开始刊载,这是作为现代学科的西方政治学在中国正式引入和传播的标志性事件。

《译书汇编》是当时系统引入西方政治学知识体系的代表性刊物,是清末留日学生创办的第一份法政类刊物,冯自由称其为“留学生界杂志之鼻祖”。《译书汇编》创刊号的简明章程提出: “是编所刊以政治一门为主,如政治、行政、法律、经济、政史、政理各门,每期所出,或四类或五类,间附杂录。政治诸书乃东西各邦强国之本原,故本编先刊行此类。“中央集权概念也在《译书汇编》译介的西方政治学书籍中作为政治学专业词汇多次出现。

日本学者鸟谷部铣太郎所著《政治学提纲》刊载于《译书汇编》 1901年第7期,其中中央集权被用作分析法国大革命前后法国政治制度的内在特质,按法国曾为君主专制之国,其始封建制度,为其所破坏,而地方自治,亦为王权所侵入,中央集权之制,于是大盛至路易十四时代,君主之权力,最为强大。鸟谷部铣太郎对法国大革命前后政治制度的认识似可看到托克维尔《旧制度与大革命》的影子,共和主义之实行,以扩张自治行政与谋地方之发达为第一义,然法国之立国,由中央集权与君主专制而发达。革命党虽变其政治主义,而于行政机关之基础,好不能破坏之也,故当时新立之议会,其目的不在破坏中央集权之制度,唯使之有秩序与规则而已”。上文一方面将中央集权与地方自治相对,同时从历史维度来看,中央集权和地方自治是封建制度破坏后的两种制度选择,因此鸟谷部铣太郎的论述实则隐含了“中央集权”概念理论和历史两种不同理路。这两种对中央集权的概念定位和理解方式在同时期《译书汇编》和其他法政书籍中均可以得到印证。

章宗祥在日本留学期间是《译书汇编》的重要译者,在他所翻译岸崎昌《国法学》一书中,“中央集权”概念的历史维度得到了更为充分的展开,“盖封建时代,以土地为权力之本原,土地之所有权,与国家之统治权互相混杂,国家为最大之地主,诸侯伯次之,人民则犹小工人焉。迨至近世,政治历史上所谓中央集权之时代,国权统一之理与统治权为国家独有之权利,显然发明”。这里中央集权泛指一个与封建时代相对的历史时期,大体等同于今天所说的西欧“绝对主义国家时期”。“中央集权时代”自然包含了国家权力集中的特征,但主要说明的权力类型是军权和警察权,“及中央集权时代,兵马之权,警察之权,悉归于中央政府”。

在论述西欧国家臣民身份的历史变迁时,岸崎昌更详细地叙述了他对历史发展阶段的认知,提出欧洲历史发展的三阶段论: “欧洲上古市府团体时代,无此名分,而人与人之关系有君主臣民之别……至中古封建时代,所谓公权者,为对乎土地之关系……迨至近世中央集权时代,于是臣民之为臣民,直接服从于主权之观念。这里中央集权与市府团体、封建相对,成为描述近代历史的核心特征。 《国法学》一书中中央集权时代往往作为一个历史概念,指代自欧洲中世纪结束以来的历史时期。

除前述作为政体的“中央集权”外,“中央集权”概念的历史化理解也见于同时期梁启超的“中央集权”论述中。梁启超在1901年发表的《中国史叙论》一文运用中央集权概念来为中国历史进行分期,又以人群学之公例言之,凡各人群,必须经过三种之一定时期,然后能成一庞大固结之团体。……第三为中央集权渐渐巩固,君主一人专裁庶政之时期。基于社会进化论观念,中央集权时代是人类历史发展的必然阶段,历代万国之公例中央集权、君主专裁之制,亦可萌芽发达,亦可见我中国有史以前,既经绝远之年代,而文明发达之早,诚足以自豪于世界也”。在《中国史叙论》中,梁启超实则用当时西方流行的社会历史分期重新解释了中国传统的周秦之变,“自秦一统后至清代乾隆之末年。是为亚洲之中国,即中国民族与亚洲各民族交涉繁赜、竞争最烈之时代也。又中央集权之制度日就完整,君主专制政体全盛之时代也”。从1899年到1902年,梁启超对中央集权的政治理论化理解和历史化理解并存于他的政论当中。在这一时期梁启超不仅读过《译书汇编》,还对其不吝赞美之辞。

冯自由所译德国学者那特硁《政治学》一书则代表了19世纪末20世纪初的西学法政书籍对中央集权的政治理论化进路: “如平原之国,恒易成中央集权。山谷之国,恒易于自治发达是也。”“山岭与平野,为中央集权与地方分权之权衡。这里中央集权是和地方分权或自治相对应的政治形态,往往出现于平原地区。在《政治学》中中央集权地方分权共同以政治形态的二分法出现,总之法意等罗甸民族,其国民之官府组织,是行完全服从之制,英德等日耳曼民族,其国民之官府组织是取多少独立之制,前者有趋于中央集权之势,后者有趋于地方分权之势”。但是《政治学》一书中对“中央集权”的叙述同样也有历史化理解的段落,如“欧洲中平野多而山岭少者,以英国为第一,故去封建制度而行中央集权,立宪政体之发达,亦以英国为嚆矢”。

法国往往被认为是最为典型的中央集权制国家,这一点似乎是同时期法政书籍对中央集权论述的共识,那特硁《政治学》对法国中央集权制度的历史进行分析,“然各地方之行政机关,皆得有裁可权,而绝无仰承代议机关之义务,以是黜陟行政机关皆在中央政府权限之中,此法国地方制度所以渐趋于中央集权也”。市岛谦吉所著《政治原论》也有对法国中央集权制度和英美地方自治制度的对比分析,“或如英美地方自治制度盛行,警察事务分掌之各地方,亦不至于生大害,然以法国中央集权之国,保护人身之律,效力又甚微弱”。严复同样用“中央集权”来表述近代法国的政治变迁: “盖后代户口数降者,即有合一之故,方古之时,法兰西县县几皆为都,至今吾国所有,一都而已,国之各部自成中点,而权力萃焉,至于今则皆为一中央所统摄,而是中央集权固俨然自成一国家。值得注意的是,日本民友社编纂,萨君陆翻译的《国家政府界说》一书将“中央集权”放置在政体论的框架中来理解,这颇能反映当时政治学书籍对“中央集权”概念的体系化认知。《国家政府界说》提出了四种不同的政体分类学说,第一种“政体以国家与政府同一与否为区别,由此区别分为直接政体和间接政体”,这一分类法究其本质而言是以国家政府关系来界定不同的政府权力界限,因此直接政体和间接政体大致对应专制政体和立宪政体。而第二种政体分类法则以“政权之集散如何为区别”,“分政体为集权分权两种,又分政体为固结并立两种”。 《国家政府界说》一书同时给出了中央集权政体的明确定义,“一切政权集于中央之政体也,集权政体下,虽非无地方政府,然地方政府则依中央政府而存废,又隶属于中央政府者也”。中央集权政体具有广泛的国家适应性,既可适用于小国,同样适用于广土众民且国族认同相对薄弱的大国。这一论述与梁启超《商会议》一篇引述的西方政体学说非常相近。此外《国家政府界说》又以“行政部与立法部之关系”“执政者之任职法”为基准阐述另两种政体分类学说。在西方政治学传入中国之初,政体理论并不具有整齐划一的区分标准,反而呈现出理论的多元化态势。

1899年到1903年随着日译西方法政书籍及西学知识体系传入中国,中国知识人用以观察和分析世界的基本概念也开始发生转变。 《译书汇编》等法政书籍的译介虽然没有在中国大范围地传播,但其提供的概念体系和思想资源对中国后来的思想发展乃至政治转型的影响仍然不容低估,例如清末江苏学政唐景崇在奏折中对中央集权与国家地理关系的论述同那特硁《政治学》可谓如出一辙,显然深受其影响。

值得注意的是,包括梁启超的论述在内,“中央集权”概念在输入之初实则包含两种不同的理路,一种是被放置在地方自治、专制、立宪和主权等概念构成的理论框架中的政治理论化理路,一种是与西欧封建时代等相对的作为社会历史分期中的某一特定阶段的历史化理路。中国知识分子在引进和使用“中央集权”概念时并没有充分考察“中央集权”在西方产生和在日本传播的历史语境,也没有对不同时期西方法政书籍的理论背景展开深度研究。这一理路分殊对后来有关“中央集权”概念的意涵流变过程产生了深刻的影响。“中央集权”与地方自治相对的政治理论化理解在清末民初有关“国体”“政体”的宪制讨论中风靡一时,历史化理解的进路最初没有产生显著的政治影响,但民国以降“中央集权”被新一代知识人视作中国传统政制的基本特征,并被写入国共两党的官方文件和教科书当中,成为现代中国人“日用而不知”的流行概念。

二、清末新政与立宪、专制之争:“中央集权”概念的兴起和论争

18991903年是中央集权概念在中国思想界的发轫期,但由于该时期译介的西方法政书籍在知识界的传播范围和思想影响相对有限,除梁启超及少数留日学生外,政学两界鲜有对中央集权的具体论述。1904年至1911年则可被称为中央集权概念运用的兴盛期,从清政府要员的奏折和书信,到《东方杂志》《申报》等具有影响力的报刊媒介,乃至在私人日记当中都大量出现了对中央集权概念的使用和议论。中央集权概念兴起和当时的历史时代背景密不可分,清朝中央与地方督抚间的权力博弈、预备立宪以及官制改革都激起了时人对中央集权”的讨论。

(一)从铁良南下到官制改革:晚清督抚政治与“中央集权”在思想场域的兴起(1904—1908

实际上从1904年开始,中国国内的报刊上开始陆续刊登有关中央集权的政论。1904年为解决清廷与东南督抚在军政方面的权力纠纷,清政府设立练兵处,试图划一军制,并派遣铁良南下。这一系列政治举措被夏曾佑认为是中央集权而已。夏曾佑于1904年在《东方杂志》上连续发表三篇文章讨论中央集权。在《论中央集权之流弊》一文中,他将政体作为是否能推行中央集权的标准,然窃谓是说也……可行于立宪之国,而独不可行于专制之国,夏曾佑给出了他对中央集权的定义: “盖中央集权云者,谓举一国之政权,悉属于政府,而听其调度也。”中央集权的实行建立在政府的号令能够有效施行于全国的基础上,夏曾佑敏锐地认识到对于清廷中央政府的政令地方督抚可以阳奉阴违,甚至在庚子之变中“力拒伪诏,立互保之约”,同时地方督抚又深受中央各部的掣肘,缺乏有效的人权和事权,这些因素共同造成了从中央到地方“权竟不知何属”的局面。如今中国得以幸存的主要原因在于地方督抚当中的有才干者在危机关头挽救政局,一旦各省失去仅存的自主权,国家将陷入致命的危机。夏曾佑认为历史中的中国虽然实行专制政体,但当时的中国却处于专制政体的特殊情况,即“内外皆轻”的政治局势。

夏曾佑在《再论中央集权》《中央集权之预言》两篇文章中继续对中央集权问题进行讨论,其讨论的核心问题是中央集权之理与实。夏曾佑同样区分了立宪政体和专制政体的中央集权,他认为专制国家虽然大权集于君主,“以君为本”,但却没有产生君主专制的名词和学说;立宪政体国家以自治为本,却产生了中央集权的学说。产生这一差异的根本原因在于,立宪政体国家“其势常涣而不聚”,因此需要通过集权化的举措来应对全国性的政治议题和挑战,以致“中央集权之说起”。而中国“专制政教自古之格言,但有分权之说,而无集权之说”,但传统中国的分权说不同于现代分权,而是君主通过宰辅群臣之间的权力制衡减少对君位的威胁,因此,唯有立宪政体的“中央集权”才是真正的中央集权。而在《中央集权之预言》一文中,夏曾佑认为真中央集权同样有其弊端,中央集权高度依赖掌权者的个人能力和寿命,同时难以避免人亡政息的问题。总体而言夏曾佑在立宪与专制的理论范式内讨论中央集权问题,但他对中国局势和立宪政体的理解实则部分超出了西方学说的基本框架和原则,赋予了立宪、专制和中央集权很多创造性的思想内容。

1906年慈禧太后以光绪为名发布预备立宪上谕,宣告预备立宪的开始,而官制改革正是首要的改革举措。其中外官官制改革面临巨大的阻力,根源在于这一改革涉及到晚清地方督抚的权力问题,清末新政的一大重要目标就是扭转咸、同军兴以来督抚权力的逐渐扩大,使大权统于朝廷,庶政公诸舆论,改变内轻外重的政治局面。

在这样的时代背景下,“中央集权”概念可谓恰逢其时,随即得到清朝大臣的运用和阐发,参与出国考察的清朝大臣戴鸿慈对“中央集权”的知识已经略有了解: “各国行政,大概可分为中央集权、地方分权两种……参酌于集权之间,以中国之幅员既长,处置诚为得当。载泽在奏折中认为:盖以立宪之精神,实行其中央集权之主义,施诸中国,尤属相宜。《新闻报》转载了清朝重臣铁良和荣庆的观点,即立宪非中央集权不可,实行中央集权,非剥夺督抚兵权财权,收揽于中央政府,则又不可。值得注意的是,他们对中央集权概念的使用同国体政体问题再度勾连起来。

清朝大臣的言论引发了舆论界使用“中央集权”概念的热潮。1906410日《新闻报》以实行中央集权为题进行报道: “现闻有某大臣奏请将各省交涉权造币权及练兵权统归中央政府之掌握以期大权统一云。《时报》则在11日报道了完全相同的内容。当年9月,《新闻报》报道了清廷内部在中央集权问题上引起的争议,某大员素主张中央集权,近因某大臣遇事反对,知中央集权之举尚难实行,同时这篇报道提到了官制改革的新提议,欲以南北洋集各省之权,中央集南北洋之权,内阁统其纲要,而南北洋支配庶政云,提议中南北洋成为横亘在中央和直省之间的新权力层级,清末“中央”“地方”问题在思想史维度上呈现出更加复杂多样的态势。

(二)国体政体之争视野下的“中央集权”及其概念意涵的多样性

除新闻报道中已经大量使用“中央集权”概念来概括清政府的一系列政治举措和主张外,也有越来越多讨论中央集权的政论文章不断涌现出来,这些评论主要围绕“中央集权”的西学源流、督抚权力和国体政体三个问题展开,尤其是如何处理作为一种制度安排的中央集权制度同立宪政体的关系问题。同一时期中国知识界围绕“国体”“政体”引发了一场思想论战,梁启超、汪精卫和杨度等人纷纷援引日本政治学中的国体和政体学说阐述其关于中国“向何处去”的道路选择主张。

1906年《通学报》刊载署名谪星的《中央集权与立宪》一文,该文开篇即陈述时人对中央集权与立宪政体之关联的意见,是分立宪与中央集权为两事者也,是视中央集权与立宪,不容并域者也。但谪星并不认可这一说法,立宪与中央集权并非不可兼容,有公天下之心,则中央集权,不为不背于立宪,而正所以巩固其立宪。作者谪星熟知英国宪政史,他认为英国内阁即可视为一种中央集权制度,纵观西方现代国家的发展历程,立宪都以一定程度的中央集权为基础。这里谪星和夏曾佑观点接近,近代西方国家的中央集权是在宪政框架下进行的,立宪与中央集权互为基础。

《东方杂志》在1908年多次刊发署名蛤笑的作者对中央集权问题发表的时评,在《论政府中央集权之误下》一文中,蛤笑同样肯认了中央集权与立宪政体的关联性,且其制行于立宪之国,而非所宜于专制之朝,即专制之朝,勉强行之,亦止宜于承平无事之时,而非所宜于忧患冯陵之日。夏曾佑、蛤笑和谪星都反对清廷中央集权政策,但他们的理由是不同的。一般而言国家遭受剧烈的外部环境压力时,从政治统治者到知识分子往往更倾向于集权,但夏曾佑、蛤笑等人在认识到救亡图存处境的同时反对中央集权政策。他们认为中央政权已经不足以担负起拯民于水火的重任,相比之下地方督抚反而更能够因地制宜、尽心竭诚地保全区域的安全和发展,更有能力提供差异化政策,为中国未来道路选择提供更加多样的参考和借鉴。谪星则以公私之辨权衡中央集权之利弊,他认定中央政府和清朝大臣基于一己之私心推行中央集权,因此注定要失败。从不同知识人的言论中可以发现,清末庚子之变、“东南互保”以及清朝贵族的争权夺利对他们的思想产生了深刻影响。清朝中央政府在预备立宪之初基本丧失了改革的权威和正当性。

应该说清末士大夫对于清廷中央集权政策的判断和前瞻是准确的,从之后的历史来看,一系列政策虽然削弱了地方督抚在财政、军事等方面自主权,限制了地方势力的膨胀,但清朝中央政府并没能实现权力的真正聚集,没有从实际层面掌握全国的财政军事权力,造成了“内外皆轻”的政治现状。此外中央集权政策也没有提高整体的国家能力,无法应对内忧外患的局势并推动中国的现代转型。

上述政论时评主要是在现代政体理论的框架中来理解“中央集权”概念的,而历史化进路在这一时期则集中体现在梁启超的中国史论述中,且与专制政体问题紧密联系在一起。梁启超在《中国专制政治进化史论》中认为封建制度本身也反映了中央集权政治的发展,周代建国“土著部落之势力日杀,中央集权之治日巩固矣”,而春秋战国时期的诸侯战争加剧了这一历史进程,“其日趋于中央集权,天运然矣”。在《管子传》中梁启超将中国中央集权制度的出现上溯至黄帝时期,“中国中央集权之进化,黄帝时为第一级,夏禹时为第二级,周公时为第三级”。在这里梁启超对中央集权的历史论述与“中央集权”的政治理论进路产生了内在的矛盾,从梁氏对中国历史的叙述而言,中央集权和专制政体是相辅相成的,在历史上往往是并存共生的,但是夏曾佑等则依据西方或日本政治学知识体系中与地方分权相对的中央集权概念,指出唯有立宪政体才能采用真正的中央集权,而中国属于专制政体,因而无法实现真正的中央集权。这两种思想进路的分歧揭示出清末思想界对中央集权与专制政体的关系问题存在概念层面的纠缠和含混。

清末士大夫汤寿潜敏锐意识到中央集权与专制政体的概念澄清已然成为亟待解决的问题,他撰写社论《论中央集权与专制之别》以集权施加的对象为主要标准来区分集权与专制,“所谓集权者,集地方官吏之权,非集全国百姓之生命财产及各种自由权也”。中央集权的施加对象是地方官吏,主要涉及中央政府与地方官吏的权力分配问题,“对于百姓则固无所用其法外之威权”。而专制则主要针对普通民众,专制国家无需考虑普通民众的喜好与诉求。同现代观念相一致的是,汤寿潜同样是从央地关系的角度来认识中央集权的,他理解专制政体的着眼点在于是否保障公共舆论和民众的基本权利。

中央集权与专制所引发的思想张力同样与“中央集权”概念的知识来源有关。在日译法政书籍中,作为历史时期概念的“中央集权”实则反映了现代欧洲的国家建构历程,即国家主权、专业化和集权化的官僚制以及常备军的出现等,地方自治则代表了欧洲资产阶级和地方团体对日益扩张的国家权力的抵制。在那特硁《政治学》等书籍中,“中央集权”概念往往是在西方立宪体制及其历史演变的框架内来讨论的,因此并没有详细讨论中央集权与东方专制政体的关联。但是就中国自身的思想场域而言,因为近代中国被视作专制政体国家,专制政体及其与相关政治概念的关联反而成为中国思想界的争论焦点。梁启超借鉴参考了日本法政书籍对“中央集权”的理解,并将其用来创造性地解释中国古代的历史政治变迁,因此中央集权与专制主义开始在历史解释层面被高度绑定。中央集权在“国体政体”方面的争议本身反映了中国现代思想独特的历史脉络与呈现方式。

(三) “中央集权的负面化倾向与集权分权相调和思想的出现(1908—1911

孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中提出: “前此清廷强以中央集权之法行之,遂其伪立宪之术;今者各省联合,互谋自治,此后行政期于中央政府与各省之关系调剂得宜。大纲既挈,条目自举。是曰内治之统一。孙中山在这里以中央集权之法批判清朝奉行的伪立宪,这一思路反映了1908年至1911年间中国士大夫和新知识人对中央集权的认知和评价渐趋负面化。

清末预备立宪时期清朝大臣力图削减地方督抚权力,加强中央对地方在军事财政上的控制力,自然引起了地方督抚的强势反弹和抵制,“中央集权”概念则成为从地方大员到新闻报刊媒介的众矢之的。地方督抚和朝廷官员对中央集权的批评当然是政治权力争夺的重要手段,但也不能忽略他们的政治实践者身份,他们的意见也反映了中国传统治理经验的表达。 《东方杂志》刊载袁树勋奏折中指出: “历年各省关系国家行政经费,如海陆军各项,无一非责之各省督抚。又地方偏灾或意外损失,并九年筹备种种新政各经费,无一非责之督抚,是中央集权而地方负责任也。两广总督岑春煊对中央集权政策提出了尖锐的批评: “督抚者,外省最高之行政官,即政府之代表也。……论者不揣其本,更托为中央集权之说,欲收一切财政、兵权,以为暗师日本削藩之议。……中国政体早含有中央集权之习惯,天下更安有无四方而成中央者哉!“中央集权之习惯说明中国同样具有中央集权的历史传统和实践经验,而岑春煊所提到的中央四方范畴则不同于现代的央地关系,这反映他很大程度上仍在中国传统内外关系当中来理解中央集权

胡思敬也提出了中国富有中央集权传统的说法,并概括中国传统政治职权的基本架构:臣见祖制未堕以前,以军机处出纳王命,以六曹总持纪纲,权本集于中央。祖制既堕以后,不但中央无可集之权,即我皇上用人大柄已渐移而之下,所谓集者,盖只集于三五要人之手耳。胡思敬对于中央集权传统的理解在于由皇帝、军机和六部组成的基于制度化分职的中央集权,凸显出祖宗之法、纪纲等中央集权的法度化面向。然而值得警惕的是,明清以降君主大权独揽专断的政治架构并不反映中国传统政治的全部特征,而胡思敬等晚清士人以清代政治制度作为理解中央集权的基本模式,实则推动了时人将“中央集权”与专制政体进行理论绑定。

除地方大员之外,梁启超等中国知识分子也加入到声讨清朝中央集权政策的行列中。梁启超批评清廷“假中央集权之名,吸全国之膏髓以供少数人之咕嘬也,其恶政之涉于一部分者,则如假扩张军备之名,多设局署,位置私昵,竭泽而渔,不恤民力也”。除前文夏曾佑、蛤笑等人反对中央集权以外,《大公报》署名“无妄”的作者亦撰文批评清廷“思以分督抚之肥,而中央集权之说又同时窜入于政府之脑海,于是向督抚所拥有之广大无垠之特权,始逐渐成为中央所干涉逡巡”。革命党人徐锡麟在被捕后怒斥清朝官员: “满人虐我汉族将近三百年矣,观其表面立宪,殊不过牢笼天下人心,实主中央集权可以膨胀权制,然实满人之妄想,以为一立宪即不能革命。”孙宝瑄在日记中也提到“今日政府持中央集权主义,渐欲以部臣干涉地方要政而削督抚之柄”。

中央集权与地方分权的调和主张在清朝颁布的官方文件中即有出现,如1906年颁布的《拟定官制大纲》即规定地方官制兼采中央集权与地方分权两种制度,只不过由于中央集权在舆论界的负面化,清末调和中央集权与地方自治的思想主张往往更加注重地方自治。 《时报》刊登《论中央集权仍当注意于地方自治》一文,重在强调养成自治之习惯,厚蓄国民自治之能力,因而重自治多于集权。叶夏声撰写《论中央集权与地方分权之利弊》一文条分缕析地对两种政治制度的利弊得失进行了分析,尽管他认为集权与分权,各有利害……两者并皆可采,但他又提出大国应采用地方分权之法,实则主张中国实行地方分权体制。

1912年梁启超在《中国立国大方针》中对清末以来关于中央集权的论争进行了总结,高度凝练了中央集权与地方分权的调和思想,以及不同政府层级的差异化权力分配方案。集权与分权实相属的名辞,非相对的名辞也。今世完全之国家,无不务行极巩固之集权制者,同时亦无不务行极缕析之分权制者……以言夫集,则集之于唯一之中央政府,以言夫分,则分之于无量数之城、镇、乡,两极端同时骈行,不相妨也,适相济也。梁启超明确提出集权与分权或自治不是非此即彼的两极,而是并行相辅的政治治理方式,同时梁启超将分权的主体定义为下级自治团体,并对晚清督抚分权说提出了批评。

20世纪初中央集权概念在中国政治权力和思想文化场域的兴起是以清末中央政府和地方督抚的权力斗争为背景的。在清末特殊的政治局势和历史语境之下,清末政府的一系列政治行为被指认作中央集权,在晚清民初遭到了立宪、革命两派的共同批评。更深刻地回顾这段历史,清末中央集权的争议性反映出政治统治基础的扩大与法度化成为呼声渐高的时代主张,具体表现为民主政治与民主话语的盛行与立宪体制的政治制度化、公共化诉求。因此同后来中央集权成为普遍适用的历史政治概念不同,它在中国兴起和广泛传播之初遭受到了来自多方面的质疑和批判,部分导致了“中央集权”概念的负面化印象。其中有关中央集权的政体属性、行动主体、施加对象以及名实关系的讨论,有助于我们重新思考这一广泛流行于今日的概念。民国以降,“中央集权”的负面化认知和对中国历史上中央集权制度的认识趋向于合流,最终促使“中央集权”成为中国专制主义范式的核心概念。“中央集权”概念的负面化也导致“集中”概念在20年代以后的政治话语中开始得到发展。

三、大一统的政民一体与内外相维:传统与现代立国之间的“中央集权”

传统的概念史研究倾向于以“传统—现代”“过渡时代”等线性范式考察晚清民初大量西方概念在中国的输入与传播,因此研究视角多聚焦于概念中的“现代性因素”,相对忽视概念引进本身所具有的双向性。没有传统智识资源的接榫以及创造性诠释,新进的知识和概念体系无法真正落地生根。因此新名词新概念的涌入同时也伴随着对中国自身思想文化资源的继承与重构,这一思想路径往往潜藏在如“中央集权”等新进概念的历史意涵当中;同时中央集权所代表的现代西方思想学说不断地对中国传统治理的经验和学说进行冲击与重构,二者共同形塑了现代中国政治思想的“新统”。

(一)广土众民的再发现:大一统国家的规模治理与中央集权反思

自梁启超开始,“中央集权”概念就已经蕴含了中国传统政治义理的创造性转化。《中国专制政治进化史论》详细阐述了中国中央集权政治的起源与形成过程,其中梁启超对“中央集权”的理解明显不同于近代欧洲国家中央集权的历史逻辑,近代欧洲国家的“中央集权”是一个去封建化的过程,其核心特征是专业化集权化的官僚体制、常备军和民族认同的形成,因此欧洲国家的“中央集权时期”导向由现代民族国家构成的诸国体系。中国历史上的封建显然不同于中世纪欧洲的封建,梁启超清晰地认识到继中国封建制度而起的是秦朝大一统国家的诞生,这是一个同欧洲现代国家形成相迥异的历史演进过程。

梁启超对“中央集权”的理解包含了地理疆域的一统,“于是土著部落之势力日杀,中央集权之治日巩固矣”;同时吸纳了封建—郡县的传统政治范畴,“盖春秋、战国间,实封建与郡县过渡时代,而中国数千年来政治界变动最剧之秋也。有郡县,然后土地、人民直隶于中央政府,而专制之实乃克举”。此外“中央集权”还蕴含礼仪教化的一统,“及文王化被南国,武周继起,而中央集权之制大定,《威仪》三千,《周官》三百”。梁启超尽管运用了日译书籍中的“中央集权”概念,但当他创造性地用来解释中国传统政治变迁时,实则融合了传统中国政治自身的历史和思想解释逻辑,实际上是用“中央集权”概念表达了中国大一统国家起源和形成的历史脉络。

在随后中国思想界有关“中央集权”的讨论中,中国大一统国家的历史和结构特殊性问题不断凸显出来。叶夏声认为地方分权的一大弊病在于“地方权大,一统之治,渐变为藩镇之治”。这里叶夏声把中国大一统国家的政治经验和概念纳入了西方集权与分权的理论框架中,此外他更倾向于地方分权的理由则在于中国是幅员辽阔的大国。卢静远在奏折中对时人的中央集权观予以评论: “又有谓各省督抚实操办事之实权,中央集权之说,为今日所万不能行者。不知中国地广人众,甲于全球……事事听命于中央,则声息既不灵通,事机必多牵制。夏曾佑反对中央集权的理由同样在于“一国之大、土地之广、人民之众,政府以一人之身,欲操纵而左右之……试问今之政府,能乎不能?”《新闻报》发表社评《中央集权说》,也明确提出而中央之实力究足以支配全国与否,则尤必各就其国中领土之广狭而定之。无论是支持中央集权还是地方自治,清末众多官员和知识分子也都意识到了集权分权的体制选择决不能忽视中国广土众民的基本国情,这一点是中国与西方诸国最为显著和重要的差异,顾东西各邦之情势,较吾国有迥然不同者,壤地偏小

从中国思想的发展脉络而言,地方自治主张遥接中国历史上的复古封建思潮,明末清初“寓封建于郡县”等思想主张都在反思中国郡县制治理模式的基础上试图融入封建制精神,清末“复封建”的思想潜流则同西方国家地方自治的制度逻辑结合在一起。因此,以地方分权和自治来解决大一统国家治理难题的思想进路综合反映了清末特殊的历史语境、西方立宪政治模式的冲击以及中国“复封建”思想传统的多重因素。

(二)民本与一体:中国思想视野中的专制政体再诠释

基于中国大一统国家的历史独特性,清末知识分子对“中央集权”的论述逐渐转向对中国传统国家治理智慧的提炼和解释当中,这一点集中反映在有关有关专制政体、“政民一体”和“内外”问题的讨论中。专制学说源自西方政体分类理论,对近现代西方国家而言,专制政体国家往往被视为“他者”,但随着“专制”概念在中国思想界的传播,专制政体问题成为与立宪论在重要性上相对等的政治理论问题。夏曾佑通过中俄两国政治史的比较来区分不同的专制政体,不同于俄国的是,中国是无贵族的专制,“而我国之大臣,则皆来自田间,保一身足矣,无所谓子孙计……而两国之政治,其有统纪与无统纪,亦以此大异矣”。

我们不妨再看看有关“中央集权”的政体属性的讨论中,一些思想家对专制和立宪政体的定义。汤寿潜以民本为基准定义立宪与专制国家,“专制之国,其施行政令不必本好恶同民之旨,而立宪之国……则凡百政令不能不以好恶同民为原则也”。夏曾佑认为专制“以国家为一人之产业,而各家之产业皆囊括于此一大家之中而不得自有。……故立宪国人之视国事,与家事无异……盖实有见于家之与国通为一体”。“夫立宪之国,君与民共之者也。我们发现夏曾佑对立宪政体的定义同西方宪制理论仍然有差异的,一般认为西方宪制的精义在于通过法律和制度对国家权力进行限制。除黄宗羲《原君》篇思想的影响外,中国传统“政民一体”思维深刻影响了夏曾佑对专制和立宪的理解方式。

“政民一体”思维同样可见于诸多讨论“中央集权”的思想论述中。蛤笑批判中国专制政体“数千年来以天下为一人一家之私产,而君与民分歧为二。……上下否隔,萎痡瘅不仁,以酿成今日之世界。……我则君之与民截然为二,毫不相涉”。从君民一体到君民为二是中国思想传统对周秦之变的经典表述,在西方法政学说输入中国之后,君民一体和君民二分逐渐与专制和立宪相对应。立宪与专制虽然是西方思想学说的概念范畴,但实际上在输入中国的同时已经同中国自身的政治思想传统相互交融,中国的专制论、立宪论和中央集权论一定程度上可视作中国思想传统对西方理论的创造性转化。除此之外,我们还能发现有用“治体”指代西方政体分类学说,以及对于西方国家立国形势的大量讨论,这些都是以传统政治的视角审视西方政制的典型。

(三)内外相维与集权竞逐:中央集权的传统表述以及西学重构

“中央集权”概念的输入还刺激了清末知识人对于传统中以“内外”来表述不同政治和文化层级的相关概念范畴的理论重构,比较典型的是蛤笑等人对“内外相维”的论述。蛤笑在《论中央集权》中明确提出“内外权限实为官制最要之问题”。蛤笑把“内与外”当做中国政治史变迁的中轴,“二千年来,治乱兴衰之迹,至为复杂,而究其总因,不过内外大权,一张一弛迭为消长而已”。除中国历史上的内外权力消长之外,还有基于中西比较维度的世界政治变迁的规律总结: “盖罗马一统中原,立国之形,正与吾国相似也……势乃渐趋于内重。毕士麦联合全德,加富洱统一义大利,中央集权之制,遂普及于欧洲”。一方面中央集权同“内重”成为同义词,另一方面蛤笑所举出的例子实则更趋近于西方民族国家的建立与统一,相比政府间关系意义上的中央集权,仍然同“大一统”理论对疆域一统的推重更为接近。

回到中国自身的历史经验,内外轻重关系呈现出多层次相互影响的态势,内外不仅指大一统国家从中央到地方呈同心圆状的政府层级,还包括夷夏关系,即中原王朝与其他民族政权之间的关系构成了外围的内外关系。蛤笑认为大一统王朝内部的轻重关系实则部分取决于外围的内外关系: “稽吾国累朝之故事,大抵防外患者主重外,防内乱者主重内,外势莫重于唐,内势莫重于宋。清廷欲行中央集权必然效法宋制,然而当今清政府所处的却是列强环伺、外患空前的局势,地方督抚相机决策的自主权恰恰是应对外部危机的权宜之计。蛤笑认为真正的中央集权不是一味地削弱地方,而是在中央和地方之间,在层层内外相维的政治关系中厘清权责,各司其职,“道在分人专任,政府第提纲而挈领耳”。

从“内外”到央地,从相维相制到集权分权,这一古今概念演变应当被放置在晚清以降的现代国家建构历程中来得到理解,一旦中国不可避免地融入由西方民族国家所主导的现代国际体系和资本主义经济体系当中,中国的政治经济架构以及中国人对于自我的理解也必须进行深刻的现代转型。“中央集权”概念促使清晰明确的央地层级划分意识开始形塑中国人的政治思考,同时还伴随着“整齐划一”的严格权责分界意识,这些都是强调不同层级的相对性和模糊性的“内外相维”表述所不具备的特性。而这一新的观念和思维方式也从思想上推动中国不断向一个现代国家迈进。同时,清末知识人借由对中国传统“内外”范畴的再诠释也将大一统国家治理传统的诸多历史经验接引到现代立国的思想进程当中。

西方学说的输入和冲击促使权力论政治逐渐成为近代中国政治思维方式的基石,治道、治人和治法三者相维系的治体论传统开始演变为以政制为核心的政体论、法治论思维范式,这一点在“中央集权”的概念输入过程中得到充分展现。回到梁启超的《商会议》,一方面梁启超对理想地方组织关系的描述仍然具有浓厚的传统礼治色彩,“今我海外之民以数百万计,苟能联为一气,合力以办其所应办之事,虽一小国,不是过也”。“联为一气不仅仅是权力和利益的机械结合,而是既表达了一种公共情感和集体意识的联结,同时也蕴含了合众为一的一体化政治理想和文化精神,因此“联为一气”应被理解为一个兼具政治理想原则与制度方略的表述方式。类似表述也见于夏曾佑的论述:犹幸中国历来,以相忍为国,疆吏虽不尽有权,而亦不尽无权……”夏曾佑相忍为国的说法提醒我们央地之间不仅仅是权责分配的权力制度关系,还有一种共成一体的政德礼治精神在背后维系。

在梁启超、夏曾佑等传统学术蕴积深厚的清末知识人思想中仍然体现着中国传统的政治思考方式,但这些思想资源逐渐让位于权力论和制度论的政治逻辑。梁启超在对卢梭《社会契约论》的评论中认为: “今泰西诸国竞集权于中央者,集之以外竞也,然必集多数有权之人,然后国权乃始强。外部竞争促使国家权力的集中,这里梁启超多次运用有权”“国权的概念,并提出应当人人知有权,以现代权利观念取代了传统礼治秩序的伦理理想。孙宝瑄在其日记中评述道: “故尊也者,权之所集也……而君则兼握万身万家之权,其权自重于常人。孙宝瑄的表述反映了现代权力论已经开始填充传统礼法“尊尊”的内涵,即以现代权力观来理解传统礼法中君主的“尊”,相对忽视了其伦理化政治的意涵以及对政治尊崇感的塑造。夏曾佑以君权私心的视角理解中国古代设官分职的相维相系关系,又以君主与贵族的权力制衡理解传统的“统纪”。这一过程中,那些蕴积中国政治实践和思想智慧的传统概念内涵无疑发生着重大变迁,“中央集权”概念背后的权力论和政体论理论范式在近百年来逐渐成为塑造中国政治学思维方式的主流。

四、结语

“中央集权”概念的百多年传播和适用呈现出颇含悖论性的共生关系。在现代中国的历史教学和公众常识中,“中央集权”被视作中国古代王权专制的主要制度特征,带有很大的负面性。然而,作为在政法学科中分析政府间关系的基本概念,它又是一个不可或缺的理论工具。随着中国政治学的本土化转向以及自主性政治话语的建构,越来越多的政治学者试图超越西方自由—专制的政体论范式,将集权与分权当做分析和解读当代中国政府原理和国家体制变迁的主要概念框架,并逐渐转向对于中国国家治理传统的再解释,试图建构古今贯通的国家政治体制与治理体系的完整逻辑。“中央集权说是百年来中国系统引入西方政治学知识体系的一个缩影,同时又深刻反映了中国独特的历史传统和现代思想学术对这一知识体系不断进行调试和本土化的过程。从中国百年来历史政治的实践维度而言,相对于中央集权概念的历史负面化,中国自清末以来的现代国家建构,一方面是人民民主、民族独立等公共性政治观念不断被激发和建制化的过程,另一方面是国家政权不断趋向集中化,力图打造一个权力高度集中、组织凝聚力强大的现代中国体制的历史进程,人民民主、政治统一和高度集权都被看作中国现代立国过程中的核心目标,而地方积极性活力在必要张力的意义上构成现代国家建构的重要维度。

“中央集权”背后的政治思想与历史实践的张力表明,不能未经反思地将其视为具有普遍解释力和适用性的通用概念,其在不同的历史语境当中已经被赋予诸多思想倾向和理论前提,需要我们进一步清理。尽管中央集权被视作中国近现代历史的普遍化进程,但实际的政治表述重心却逐渐从集权转向集中和中心,强调央地相维。从之后的历史趋势来看,民主集中制对“中央集权”概念背后的权力—制度政治思维有所质疑和警惕,同时深刻回应了现代立国进程的两大主题:人民民主以及民主基础上的统一领导与地方积极性相结合。对“中央集权”概念在中国之起源和演变的历史回顾和理论检视,不仅可以在传统和现代之间展开纵深性的理论对话和观念重思,现代立国的历史政治解释也亟待由此开辟出新的学术理路。

(本文經作者授權發佈,原載《社會科學》2022年第7期,原標題為《「中央集權」在中國:一個現代概念背後的歷史生成及其理論檢視(1899-1911)》。注釋從略,文章有所刪節,引用請參考原文。)



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